浅析建筑领域建造师“挂证”的司法认定

《注册建造师管理规定》第二十六条第七项明确规定：“涂改、倒卖、出租、出借或以其他形式非法转让资格证书、注册证书和执业印章”，该条款是司法认定建造师“挂证”行为的核心法律依据。截至2026年1月20日，笔者通过“威科先行”法律数据库检索，对法院引用该条款的相关案件进行统计分析，呈现以下特征：

（一）审理法院层级分布

检索结果显示，相关案件总计101件，其中高级人民法院3件（占比2.97%）、中级人民法院32件（占比31.68%）、基层人民法院66件（占比65.35%）。剔除中、高院审理的二审、再审案件后，基层法院一审审结的“挂证”直接相关案件为66件，反映出“挂证”双方因该行为产生纠纷并诉诸法院的情况相对较少，多数纠纷通过私下协商解决。

（二）行业分布特征

案件涉及行业包括制造业1件（0.99%）、建筑业37件（36.63%）、批发零售业2件（1.98%）、租赁和商务服务业3件（2.97%）、水利环境和公共设施管理业2件（1.98%），其他行业56件（55.45%）。建筑业案件占比超三分之一，凸显“挂证”行为在建筑领域的普遍性，与该行业对资质门槛的刚性需求直接相关。

（三）审级上诉情况

一审案件66件（65.35%）、二审案件30件（29.70%）、再审案件4件（3.96%）、其他程序案件1件（0.99%）。相较于普通民事案件，“挂证”相关案件29.70%的上诉率处于较高水平，反映出此类纠纷中双方矛盾冲突激烈、争议焦点集中的特点。

（四）区域分布特点

案件数量排名前三的省份分别为浙江25件（24.75%）、四川14件（13.86%）、北京9件（8.91%）。浙江省作为建筑业大省，其“挂证”相关案件数量与当地建筑经济发展规模呈现显著相关性，也反映出经济活跃地区资质监管的压力与挑战。

（五）裁判时间分布

以2026年1月20日为截止日期，最近1年审结7件（6.93%）、最近3年审结18件（17.82%）、最近5年审结31件（30.69%）。案件数量整体偏少，与建筑领域“挂证”现象的普遍性形成明显反差，核心原因在于“挂证”双方在利益分配上具有一致性，非因重大利益冲突（如费用拖欠、证书扣押、事故责任追究等）一般不会诉诸司法程序。

（六）纠纷案由类型

以案件数量最多的浙江省建筑业案件为样本（13件，占浙江地区案件总数的52%），案由均集中于民事纠纷领域，无行政诉讼案件。具体包括：劳动争议、人事争议类2件（15.38%），合同纠纷（主要为借用合同纠纷）11件（84.62%）。这一分布表明，“挂证”纠纷主要围绕民事权利义务展开，而非对行政监管行为的异议。

“挂证”并非严格意义上的法律术语，其本质是证书持有者与企业通谋实施的、规避行政监管、牟取不当利益的违法行为，核心特征体现为“证在人不在、权责相分离”，具体可从民事与行政两个维度界定：

（一）民事法律层面：合同无效的违法行为

建造师与企业签订的《资格证书使用协议》《兼职顾问合同》等文件，无论形式如何包装，核心目的均是建立虚假执业关系，实质为资质借用。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定，该类协议因存在双重违法性而归于绝对无效：一是违背建筑行业执业安全与管理秩序，损害工程质量安全等社会公共利益（违反公序良俗）；二是直接违反《中华人民共和国建筑法》第二十六条“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照”的强制性规定，以及《注册建造师管理规定》第二十六条的禁止性要求。

合同无效的法律后果为：一是协议自始无法律约束力；二是当事人因该行为取得的财产（如挂证费、资质使用费等）应当予以返还，情节严重的可能被行政机关依法收缴；三是双方根据各自过错程度，对因协议无效造成的损失（如证书扣押损失、预期利益损失等）承担相应赔偿责任。

（二）行政法律层面：应受惩戒的违规行为

“挂证”行为直接破坏国家对专业技术人员执业活动的监管秩序，属于明确的行政违法行为，面临对证书持有者与借用企业的“双罚制”惩戒：

1.对建造师的惩戒：根据《注册建造师管理规定》第三十七条，由县级以上建设主管部门或其他有关部门给予警告、责令改正；无违法所得的，处以1万元以下罚款；有违法所得的，处以违法所得3倍以下且不超过3万元的罚款。

2.对借用企业的惩戒：根据《建筑业企业资质管理规定》第三十五条、第三十六条，企业申请资质时隐瞒“挂证”事实或提供虚假材料的，资质许可机关不予许可并给予警告，1年内不得再次申请；以欺骗手段取得资质的，撤销资质许可，处以3万元以下罚款，3年内不得再次申请。此外，根据《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《招标投标法实施条例》第四十二条，企业使用“挂证”建造师参与投标的，构成“以弄虚作假方式投标”，可能面临中标无效、罚款、暂停投标资格等处罚。

结合司法实践中援引的《注册建造师管理规定》第二十六条、《招标投标法》第三十三条等核心条文，法院认定“挂证”行为主要基于以下四类典型情形，均遵循“穿透式审查”原则，探究真实法律关系而非仅依据表面形式：

（一）主体资格受限型

《中华人民共和国劳动法（2018修正）》第二条规定，在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第一条第一项规定，用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格。主体资格体现至挂证者，主要是事业单位人员和国家公务员两类人员。该类型的核心认定依据是证书持有者不具备建立合法劳动关系的主体资格，即便签订劳动合同、缴纳社保，也不构成真实劳动关系。

1.事业单位人员挂证：《事业单位人事管理条例》全面规定了事业单位工作人员的岗位设置、公开招聘、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理等基本权利和义务。事业编身份人员通常不具有建立劳动关系的主体资格。在(2019)渝行申223号案件中，挂证人即便与挂证单位签订了劳动合同、缴纳了社保、注册了证书，法院鉴于其事业单位人员的特殊身份，内心确认未建立劳动关系更具可能性，由此认定挂证人非投标单位人员，从而支持行政机关以“弄虚作假”方式参与投标的处理决定。

2.国家公务员挂证：《中华人民共和国公务员法》全面规定了公务员的权利、义务、录用、考核、晋升、奖惩、福利、退休等基本制度，同时明确禁止公务员从事或者参与营利性活动。国家公务员通常也不具有建立劳动关系的主体资格。《安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司与铜陵市公共资源交易监督管理局一审行政判决书》（(2015)狮行初字第00002号），本案法院认为：池州梅龙公司项目建造师徐德存陈述了自己真实身份是国家机关公务员、非该公司员工的事实，与原告以签订合同的形式将取得的建造师资质挂靠在该公司并获取报酬，该陈述得到池州梅龙公司铜陵分公司汪德英陈述及原告提交聘用协议书的内容证实。说明原告所称徐德存与其公司存在劳动关系、是该公司工作人员的事实是虚假的。因此铜陵市公管局依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条的规定，作出池州梅龙公司中标无效的决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。本案，鉴于项目建造师徐德存国家公务员身份的法律事实，即便投标人提供项目建造师徐德存具有劳动关系的外观，法院对该劳动关系的存在通常也不予支持。

（二）协议明确约定型

挂证双方在协议中直接或间接约定资质借用事宜，法院可依据协议内容直接认定“挂证”关系。

1.个人与企业直接协议挂证：协议仅约定证书使用、费用支付、配合检查等内容，未涉及工作岗位、劳动管理等劳动关系核心要素。在（2019)鄂05民终69号案件中，双方签订的《协议》仅约定证件注册、使用费支付、配合投标出场等事项，无工作内容、劳动报酬标准等约定，法院认定双方无建立劳动关系的合意，实质为证件挂靠。

2.中介参与的专业挂证：通过中介机构搭建桥梁，各方签订委托协议、咨询服务协议等，实质为资质匹配与借用。在（2021）皖18民终435号案件中，中介公司与企业、证书持有者签订多份协议，名义为“人才招聘”，实质为建造师资质有偿使用，法院认定各方构成共同违规挂证。

（三）劳动合同瑕疵型

双方虽签订劳动合同，但合同核心条款缺失或约定不明，不符合劳动关系的法定构成要件。

1.主要条款空白型：劳动合同未约定工作内容、劳动报酬、劳动纪律等核心要素。在（2017）川01民终9603号案件中，《建造师聘用协议》仅约定资质使用范围、出场费用，未明确工作岗位、劳动条件等，法院认定协议实质为资质借用，而非劳动合同。

2.主要条款约定不明型：合同条款违背常理，无法体现真实用工意图。在（2020）湘01民终10672号案件中，劳动合同对工作岗位、工作地点、劳动报酬标准均未明确约定，且挂证人自认“平时在家等待安排”，未实际提供劳动，法院认定双方为“挂证”关系。

（四）劳动关系虚假型

具备劳动关系的表面形式（如签订规范劳动合同、缴纳社保、发放工资），但经实质审查无真实用工事实。

1.主张挂证费给付纠纷：挂证者依据协议主张“岗位津贴”“年费”等，实质为挂证报酬。在（2021）豫05民终2603号案件中，协议约定的“每年岗位津贴32000元”，结合挂证人未参与项目施工、不受公司考勤管理的事实，法院认定协议实质为挂证协议。

2.主张确认劳动关系纠纷：挂证者要求确认与企业存在劳动关系，但无实际用工证据。在（2020）川0107民初4415号案件中，挂证人同时与其他公司建立劳动关系，且自认未为挂证企业提供劳动，法院认定《聘用协议书》名为聘用、实为挂证。

3.主张劳动报酬权益纠纷：挂证者基于虚假劳动关系主张工资、加班费等权益。在（2021）陕01民终4184号案件中，双方均认可挂证人无实际工作岗位、未接受考勤管理，法院认定不构成劳动关系，驳回其劳动报酬相关诉讼请求。

（一）建造师（证书持有者）

1.正视法律风险：“挂证”并非“无风险收益”，一旦所挂项目发生质量安全事故，可能因“名义负责人”身份承担连带赔偿责任（民事）、行政处罚（罚款、吊销证书），情节严重的可能构成重大责任事故罪（刑事）。

2.评估职业成本：证书被吊销后，将面临长期执业限制，影响职业生涯发展；挂证记录可能记入个人信用档案，影响征信。

3.坚持合法执业：通过正规企业全职执业或合法兼职，依托专业能力获取合理报酬，避免因短期利益丧失长期职业发展空间。

（二）建筑施工企业

1.摒弃侥幸心理：随着“四库一平台”实名制监管、社保联网核查等技术手段的完善，“挂证”查处概率显著提升，违法成本远高于合规成本。

2.强化人才建设：建立自有专业技术人员队伍，通过招聘、培训等方式提升人员素质，夯实资质基础；完善内部管理制度，明确人员岗位职责与到岗履职要求。

3.规范用工管理：与建造师签订真实劳动合同，依法缴纳社保、支付劳动报酬，留存考勤记录、工作成果等履职证据，避免因虚假用工引发纠纷。

（三）招标人

1.严格资格审查：将人员真实性核查作为资格预审核心环节，要求投标人提供关键人员近6个月社保缴纳证明、个税缴纳记录、考勤记录等，核实人员与企业的真实劳动关系。

2.加强过程管控：在招标文件中明确人员到岗履职要求，将到岗率、履职情况纳入合同履行评价体系；中标后不定期开展现场核查，发现“挂证”行为及时按合同约定处理。

3.明确违约责任：在合同中约定“挂证”行为的违约责任，如取消中标资格、不予退还投标保证金、解除合同并要求赔偿损失等，形成有效约束。

（一）资格审查环节：构建多维核查体系

1.推行人员绑定验证：要求投标人提供建造师与企业的社保、个税、劳动合同“三证合一”核查材料，通过全国建筑市场监管公共服务平台比对注册信息与社保缴纳单位一致性。

2.建立动态核查机制：对中标候选人的关键人员进行重点核查，中标后1个月内开展首次到岗核查，项目实施期间每月或每季度至少开展1次随机抽查。

3.设置异常预警指标：针对同一人员在多个项目注册、长期无项目却维持注册状态、个税缴纳单位与注册单位不一致等异常情形，建立智能预警系统，自动推送核查线索。

（二）合同履行阶段：强化履职过程监管

1.推广生物识别考勤：在施工现场关键岗位设置人脸识别考勤设备，要求建造师在开工、竣工验收等关键节点本人到场验证，记录履职轨迹。

2.引入第三方评估：对大型项目、重点工程的关键岗位人员履职情况，委托专业机构开展独立评估，出具履职评估报告，作为合同结算、信用评价的依据。

3.畅通投诉举报渠道：公布“挂证”举报电话与网络平台，建立举报奖励机制，鼓励业内人士、社会公众提供违法线索，形成社会共治格局。

（三）信用联合惩戒：提高违法失信成本

1.完善黑名单制度：将查实的“挂证”建造师、违规企业纳入建筑市场主体信用黑名单，在全国建筑市场监管公共服务平台公示。

2.实施联动惩戒：对黑名单主体采取限制投标资格、降低信用等级、不予批准资质升级等惩戒措施；推动信用信息共享，将“挂证”记录纳入个人征信系统，扩大惩戒范围。

建造师“挂证”行为的司法认定，本质是对“资质与责任相统一”原则的坚守，传递了“执业资格不容交易”的价值导向。有效遏制“挂证”乱象，需要行政监管与司法保障形成合力：行政监管应借鉴司法认定的“穿透式审查”逻辑，运用技术手段提升监管精准度；司法机关应持续完善裁判规则，强化对违法行为的否定性评价。同时，证书持有者、建筑企业、招标人等市场主体需恪守法律底线，回归“重技术、重质量、重信用”的行业本源。唯有构建“行政监管严查重处、司法裁判明确导向、市场主体合规自律、社会公众广泛监督”的多元治理格局，才能从根本上净化建筑市场环境，保障工程质量安全，推动建筑行业高质量发展。