浅析建设工程招投标领域存在的问题及对策

文_安吉县公共资源交易中心 姚旭华

建设工程发包，从业主指定—议标—邀请招标到现在的公开招标，可以说已经有了很大的进步。公开招投标制度设计的初衷，是引入市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程的工期和质量，降低工程造价，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，所以《招标投标法》一度被赞誉为“阳光法案”。但正所谓“上有政策、下有对策”，“道高一尺、魔高一丈”，在巨大的利益驱动下，各种规避、破坏公开招投标的行为和问题时有发生，严重影响了招投标的严肃性和公信力。

一、主要问题

（一）体制方面的问题

各级政府层层建立建筑有形市场，各自设立自己的规范，以“小规范”代替“大法规”，建立市场备案准入制度，制造障碍，限制外来投标企业和招标代理机构进入本地市场。有关行政主管部门行使的应该是招标投标活动的违法监督职能，根据国家相关机制应该是事后备案制。但在实际操作中，大多数部门的具体办事机构行使的实际上是行政审批职能，在具体的招标程序上，从招标公告的发布、招标文件、评标办法的编制到开标、评标、定标每一个程序的有关文件必须经过审查批准后才能进入下一个程序，有些地方部门在审查中，对于一些并不违反任何法规的内容强令修改，以服从于地方或部门的某些规定或习惯，这实际上是干预了招标人的招标自主权。

（二）建设单位方面的问题

一是肢解工程，化整为零。按照我县规定造价50万元以上的建设工程必须进入县招投标中心招标，有的单位将这些工程进行肢解或分拆，规避进中心招投标，或只对项目的部分工程如主体工程进行招标，附属工程则直接发包。二是排斥竞争，以邀请招标替代公开招标。想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广知性，缩小投标参与人范围以达到既排斥潜在投标人，又达到内定队伍中标的目的。或不发布招标公告，只邀请选定的潜在投标人。在评标中，不按规定标准公正评审，对个别投标人有较明显的倾向性。三是表明倾向，度身招标。个别领导干部利用职权和职务，介绍工程施工单位，背后指挥、操纵招投标机构操作，让某某单位“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，采取加设参加投标或加分特定条件、故意向其泄露标底等办法，使“钦点”单位如愿以偿。四是控制信息限制招标。招投标法对招投标信息的发布有明确的规定，在实际操作中，一些人常借提高工作效率随意缩短信息发布时间，或是信息发布不规范，客观造成潜在投标对象获知信息的不平等。五是以种种理由将公开招标的项目采用直接发包，或采用工程联系单的方式随便增加工程量，变相规避招标。黑幕种种，让人惊叹。

（三）施工单位方面的问题

一是弄虚作假。借资质参与竞争，由于表面手续合法，招投标中心对其也缺乏相应的措施，或仿造伪造企业发展状况、经营业绩、经历等，骗取中标。二是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与评标的专家评委、招投标代理单位等中介机构工作人员等，合谋中标。三是围标、陪标、串标（这其中一部分是业主的意见，在安吉，我们会经常听到某个投标人借了几家资质，甚至是十家以上）。投标人相互串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后再进行利益分配。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包，从中收管理费或赚取差价。五是阴阳合同。先以低报价中标，然后想方设法(如行贿等)工程建设中要建设单位追加预算等，也出现签订合同的单位非中标时的单位或合同的价格没有按中标价签订，使招投标工作流于形式。这些现象在我们平时的工程中时有发生。

（四）招标代理机构方面的问题

主要是“中介不中”或其代理资质的合法性的问题。招标代理机构数量急剧增加，市场竞争愈来愈烈，由此产生了两个突出的问题。一是部分招标代理机构为争夺市场，违反国家收费规定，以恶性的低服务费参与竞争，扰乱市场，同时造成了服务质量的下降。二是为了生存的需要，部分代理机构违规操作以达到个别委托方的不合理要求，而使得真正坚持规范运作、严格执行招标法规的代理机构反而会越来越失去市场竞争力。特别是我国对财政性资金的工程项目规定代理机构必须具备双重代理资质，但有些代理机构根本就没有代理资质或不合法。

（五）招投标主管、监管方面的问题

主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强，负有主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职和缺位的问题。招标投标过程中，为方便建设单位和承包商，监管部门、交易中心、造价咨询公司、招标办等实行“一条龙”集中办公（况且，我们现有体制是一般人员），表面上是简化了手续，实际上一些重大项目事先都要分别上门申办手续，也为个别领导和机关工作人员违规干预和插手建设工程招标投标，从中谋取私利创造了时机。

综合以上，建设项目招标无形之中成了少数人的招标市场，这些问题不是我们业主不清楚，不是我们这些监管部门不知道，而是装着不知，或替这些不良现象辩解。

二、原因分析

造成上述问题的原因有很多方面：

（一）法律法规制度体系尚不健全

招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。从法制环境看，虽然我国的工程建设法规体系日益完善，但由于《招标投标法》及其《实施条例》出台较晚，缺乏长期实践考验和及时修订补充，使法规体系存在不配套、不细致、不完善和不严谨的问题。从操作层面看，由于招投标实施时间不长，实践经验不足，再加上对《招标投标法》及其《实施条例》的理解和把握存在这样那样的偏差，运作中容易出现不规范的现象，使不法行为有机可乘。市场监督和制约机制力度不够，地方性的招标投标相关规定和细则，往往容易造成部门封锁、地方垄断、多头管理等混乱局面，存在着能否有效执行等问题。

（二）相关人员的法律法规意识淡薄

一方面，部分建筑施工企业负责人的文化水准相对较低，法律意识较为淡薄，个人各方面的整体素质跟不上形势发展的需要，抓业务指标的多，抓法制建设的少。在建筑市场僧多粥少的情况下，施工企业为了争工程，他们选择有发包权或招标权的甲方负责人和有建设工程管理权的各部门工作人员作为“工作”的对象，耍手腕、做动作。另一方面，在市场经济条件下，我们少数领导干部、工作人员，由于受资本主义腐朽思想和生活方式的影响，经受不住"权、钱、情、色"的考验，把人民赋予的权力作为发财致富的捷径和纵情享乐的机会。
（三）对招投标违法违纪存在侥幸心理

工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“攻关”，从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》及其《实施条例》对大多数招投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚，但由于地方保护或是部门利益的左右，目前对招投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。一些原本可用市场原则和市场机制来解决的问题，仍采用行政的方法来处理，不仅容易出现行政权力的渗透，而且也不太重视建设投资效益。一些工程项目招投标表面上看是招投标双方在公平互利的基础上进行的，但实际上由于来自各方面的行政权力的制约，在一定程度上剥夺了建设单位的独立自主权，使招投标过程形同虚设、走过场。一些单位领导和主管部门，受地方保护主义的影响，直接指定施工单位，或搞对外封锁、行业垄断，影响招投标活动的正常进行。还有少数工程建设项目，所在地的群众以种种手段相要挟，强行承揽施工任务，或将所揽工程再非法转包、分包，强行推销建筑（装饰）材料。

（四）监督管理难以到位、水平低下

监管缺位、监管越位、监管不力，致使招投标监管难以到位。一是行政主管部门缺乏在权力行使中对所辖部门的监督，特别是少数基层行政主管部门，往往把监督管理的重点放在工程质量上，在对工程招标投标制度执行的监督上重视不够，重权力、轻制约，重业务、轻反腐。二是监察、审计、发改委等部门监督乏力。其参与工程招标投标活动的人员，大都是临时指派，很难掌握招投标的全过程，加之一些关键环节不由其直接监控，幕后因素又难以掌握，因此监察机关的监督往往存在虚化现象。而司法监督、社会监督基本上也是难以介入，无法发挥作用。三是重场内管理、轻后续监督。存在对事后的合同签订、设计变更、追加工程量、竣工决算等后续情况监管不到位的问题。由于招投标后续监管上出现空档，使得一些本可以通过后续检查发现的问题，不能得到及时地纠正，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。

三、对策建议

针对上述问题，建议在今后工作中着力在以下几方面下功夫：

（一）加强宣传，提高认识

一是利用报纸、广播、电视、网络等工具广泛宣传《中华人民共和国招标投标法》、《实施条例》及其他招投标法规文件，使广大建设单位和人民群众不断提高对招标投标工作的重要性认识。二是宣传于实际工作中，招标投标监督部门要通过咨询、答疑等服务形式，将招标投标工作的有关规定深入地向招标投标双方宣传，使他们理解其要义，掌握其精神并能熟练运用，提高依法办事的能力和水平，使招投标工作真正走上法制化、规范化的轨道。三是加强对招投标中心工作人员的法纪教育，注重利用反面典型开展警示教育活动，增强其廉洁自律的意识和依法行政的意识。

（二）完善制度，公平竞争

一是取消非法的投标许可、资质验证、注册登记等手续；禁止以一些本地区、本系统等歧视性条款要求作为评标加分条件或者中标条件；不得要挟、暗示投标人在中标后分包部分工程给本地区、本系统的承包商、供货商；鼓励推行合理低价中标和无标底招标。二是完善信息公告制度，提高招投标活动透明度，必须严格按照国家的相关规定及指定的媒介发布，任何单位和个人不得违法指定或者限制招标公告的发布地点和发布范围，除国家另有规定外，在指定媒介发布依法必须招标项目的招标公告，不得收取费用；对非法干预招标公告发布活动的，依法追究领导和直接责任人责任；加快招投标信息公开的步伐，提高政府监管和公共服务能力；要公布招标事项核准、招标公告、中标候选人、中标结果、招标代理机构代理活动等信息，及时公告对违规招投标行为的处理结果、招投标活动当事人不良行为记录等相关信息，以利于社会监督。三是有关部门应紧密结合工程招投标工作现状，就招标文件编制、投标人资格审查、评标委员会组成、标底以及合同的履行等招标投标的具体操作规程作出明确规定，并统一规范招标文件和合同文本，为招标人、投标人和招标代理机构等中介机构，依法进行招标投标提供相应的法律依据。四是强化招标投标备案制度，落实招标投标书面报告制度、招标结果公示制度、邀请招标批准制度；抓好评委库建设，坚持动态管理，严肃评标纪律；在以往注重程序性监督的基础上，突出招投标内容上的合理性和合法性监督；在监督的环节上应进一步拓展和延伸，对合同签订和招投标结果的执行情况要跟踪监督。五要制定严禁政府部门及其工作人员，特别是领导干部利用职权影响干预工程招投标活动的统一的党纪、政纪处分规定，以便各地各部门根据统一规定对继续干预和插手工程招投标活动的部门和个人进行调查和处理。六应实行招标负责人对工程质量的终生负责制和责任追究制。七要全面实行建设工程分包备案制度，打击招标投标弄虚作假、围标串标、工程转包和违法分包等违法行为，使工程建设交易中可能发生的商业贿赂行为得到有效遏制。

(三) 行业自律，诚信运作

一是积极推进信用体系建设，建立和完善招投标行业自律机制，尽快实现“四个统一”：统一的信用信息平台，统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制。在对投标单位资格审查中，要重点对项目负责人和项目班子进行考察，建立信用档案，对在招投标活动中存在不良行为的企业和人员列入黑名单，使这些企业或人员在市场准入时受到限制，以加大违法违规的成本，利用经济手段强化廉政准入管理；建立市场清出制度，通过加强企业资质核查和专业技术人员执业资格注册等管理手段，对达不到规定要求以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级、不予资质核查或清出建筑市场，或视情节轻重，停止投标人在本地区一定期限内的建筑市场交易活动；要解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，制定信用标准，明确哪些属于失信行为，对企业的市场行为进行信用评价，将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案，并向社会公开并接受查询，将其信用状况与其投标工作挂钩，引导信用好的企业多中标，使得不守信用的企业得到制裁。二是以加大投标企业与中介机构违规成本为重点，健全完善招投标惩处激励机制。建立招投标信用档案和公示制度，对建设工程招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示；加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益；对发生严重商业贿赂行为的企业，要严肃处理，依法该停止投标资格的要坚决停牌，依法该暂扣、吊销资质证书的，要按照程序提请发证机关进行处罚。三是依法整顿和规范招标代理活动。招标代理机构必须与行政主管部门脱钩，并不得存在任何隶属关系或者其他利益关系。凡违反《招标投标法》和《行政许可法》规定设立和认定招标代理机构资格的行为，一律无效；建立健全招标代理市场准入和退出制度，招标代理机构应当依法经营，平等竞争，对严重违法违规的招标代理机构，要取消招标代理资格。四是依托跨行业、跨地区的招投标协会，由协会制定行业技术规范和行为准则，通过行业自律，维护招投标活动的秩序。

(四) 加强监管，理顺关系

建设工程招投标行政监督的基本状况是自己监督自己，行业、地方保护和多头管理、重复管理比较普遍，缺乏统一指导协调的综合部门。一要运用发改委统一监管，执法监察、专项检查、财务审计、质量跟踪和鼓励群众监督举报等多种手段，政府建立机构，加强领导，各部门明确分工，各司其职；在监管中完善程序，提前介入；在执法中加强协作，相互配合。二要加强制度建设，对执法队伍和执法人员严格管理，不断健全和完善相关的长效管理机制，并确保各项制度和措施落到实处。三要提高执法人员的业务素质和执法水平，通过加强政治学习和业务培训，提高工作人员的政治业务素质，增强严格执法、公正执法、文明执法的意识，解决执法不严、执法不公等问题；同时要认真研究解决建筑市场监管力量不足的问题，健全机构、充实力量、增加必要的经费，加大监管力度。四要加强对招标代理机构代理行为的动态管理和监督，严厉查处代理机构的违法违规行为，对违规行为记入档案。违法违规情节严重的要依法降低或吊销资质，使代理行为与资格挂钩。五要对涉及工程建设的文件和规定进行全面清理，坚决纠正工程招标投标管理中的地方保护、行业垄断等问题。六要加强执法监察，依纪依法查处招标活动中的不正当竞争的行为，以有力的执法监察保证招投标活动的规范运作；对于一定规模以上或政府财政性基本建设项目，实行派驻纪检监察员制度，实施驻场全程监督；要动员社会各界力量，构建起各专业部门与群众监督、舆论监督协同配合的工作格局。

（湖州市招标投标协会）