政府购买公共服务风险及管控机制研究

宁波市镇海区公共资源交易工作管理委员会办公室 姜朝裕 王瑛 王韬

【内容摘要】政府购买服务是公共服务供给的一种新型路径选择，目前已成为许多地区公共服务改革的主要思路之一，在打造服务型政府、提升公共服务水平方面发挥着越来越重要的作用。本文选取宁波市镇海区政府购买服务作为研究对象，旨在运用科学理论剖析其在实践操作中存在的风险，尝试从制度设计层面提出完善风险管控的具体机制，以促进政府购买服务实践运作水平的提升。

【关键词】政府购买公共服务；风险；管控

一、宁波市镇海区政府购买服务风险的主要风险

近年来，宁波市镇海区通过实施政府购买服务，在中介服务、软件服务、物业类等方面探索出了新经验，取得了初步成效，还在二手房评估及股权转让净资产评估、废弃矿山复绿提升工程、城市桥梁检测等拓展项目中取得了满意的经济效益和市场效益。通过政府购买服务既把政府有效解放出来、促进了政府职能转变，又推动了社会组织发展、提升了市场化经营管理能力。总的来说，丰富了公共服务的供给手段和内容，提升了公共服务的质量和水平。但是，也应该看到，与先进地区相比，镇海区政府购买服务工作还处于起步阶段，开展时间还不长，一些领域的监管还不到位，购买服务整体水平亟待提高。特别是存在一些不可忽视的风险，从具体环节来看，主要有以下几个方面：

（一）决策方面

1、项目甄选风险

在政府购买服务方面，目前我国尚无统一的法律法规可循，一些地方制定了实施意见和购买目录。例如宁波市镇海区制定了《镇海区公共资源交易目录》，将政府购买服务项目列入公共资源市场化配置范围。但从具体操作上看，由于缺乏详尽的购买目录清单，造成了政府购买服务的不规范和随意性。如政府购买环卫保洁、居家养老等服务，只是经过了区委、区政府的一些行政决策程序，并未从法律、公共管理等方面进行科学谨慎分析，也未向专家、群众征求意见和举行听证等，造成了政府购买服务的可行性风险和效益风险。

2、资金成本风险

政府购买服务的成本核算是十分复杂的，既要核算显性成本，包括招标价款、人工费用、监督费用等，也要计算隐性成本，包括腐败成本、机会成本、不确定成本等。从镇海区的实践来看，在成本核算方面更多地是参考外地经验做法，对成本特别是隐性成本的估算不足。特别是环卫保洁市场化方面，区、镇每年要付出上千万的财政支出，是一笔很大的开销，带来了很大的财政负担。如果政府届时中断付款或拖欠款项，将给政府购买服务带来很大冲击。如果一直保持高昂的成本，远远高于政府自己生产成本，将挫伤购买服务的积极性。

3、市场运营风险

公平充分的市场竞争是政府购买服务长期顺利进行的重要保证，也将决定政府购买服务的质量和水平。但是，由于市场发育不充分，往往在选择承包商方面会面临选择对象不多，甚至无从选择的局面，埋下了竞争不充分的隐患风险。如环卫保洁市场化改革，由于本地缺乏具备承接能力的企业和社会组织，只能引进其他区（县）或者城市的环卫企业，一旦这些企业合同期满不干，就会出现环卫保洁的服务断档，政府在这方面考虑不足。而居家养老服务、检测评估服务更是只有一家竞标商，存在定向委托的风险，长期“一股独大”不利于形成有效的市场竞争，不利于形成优胜劣汰的动态调整机制，很可能会导致公共服务水平的下降。

（二）实施环节

1、合同管理风险

合同管理是政府购买服务的核心环节，是决定购买服务成败的关键因素。合同管理成功与否，取决于合同细则是否制定科学，合同权责是否约定清楚，合同纠纷是否依规处理。在镇海区政府购买服务合同中，虽然考虑了一些突发情况，但条款约定在具体落实上仍有风险，比如环卫清扫保洁服务合同规定遇有创建全国文明城市检查等重大活动或抗台风等突发事件，承包商必须按照区街统一指挥，先按要求完成任务，之后再协商解决费用，这方面就很可能产生费用结算意见不一的情况。另外，镇海区现行的公共服务外包合同，具有行政合同的倾向，缺乏法律救济的内容。

2、承包商诚信风险。承包商在政府购买服务中具有一定的信息优势，出于经济利益角度，往往会包装和夸大自身实力，承诺一些达不到的服务质量，甚至以低价竞争的方式来“蒙骗”、“欺诈”政府。而政府往往对其考察停留在表面上的调研，对企业的内在实力、信誉等了解不够。同时，在运营过程中，承包商为了追求利润最大化，往往会采取偷工减料、以次充好等不良行径，造成服务质量的下降。从镇海区来看，引进的环卫保洁企业，出发点都是想先占镇海区市场，之后拓展到宁波市其他城区这一 “大市场”，企业实力不均、服务质量不均，个别企业并非想象中那么强、那么好；养老服务供应商实力也有限，特别是在人员配备、人才培养方面跟不上实际需求，能够提供的助老服务项目也不够多。

3、政府人员寻租风险。腐败存在于诸多领域，政府购买服务也不乏寻租风险。某些世界观、权力观、事业观不端正的政府人员，往往会乘机以权谋私、牟取私利。而对于不法承包商特别是实力不强者，更是想方设法予以贿赂、拉人下水，以期达到中标谋利的目标，当然“羊毛出在羊身上”，这些费用都将包含在合同价格中。因此，一旦政府人员存在寻租风险，就会导致政府以过高的价格选择了实力不强的承包商的风险；同时，政府人员如果寻租被“买通”，在过程监督中往往也是挣一只眼闭一只眼，最终将损害公共利益，违背政府购买服务的初衷。

（三）监管考评环节

1、监管不到位的风险

政府购买服务，不是把政府的责任一推而尽，而是要更加强化监管职能。但由于目前政府部门事务繁杂，又缺失专业人士和第三方机构的监督，往往监管流于形式、效果不佳。比如，镇海区政府受主客观条件所限，就更多地把精力和力量放在前期对购买服务项目的选择以及确定公共服务承包者上，对于后期的监管显得有点力不从心，对政府购买服务的过程监督检查力度不够。这样容易诱发个别承包商损害服务对象权益的情况，也影响政府购买服务的预期成效。

2、服务质量和公平的风险

政府购买服务是一项系统工程，在实际运营过程中能否保证质量和公平取决于各方的共同努力。现实中，承包商往往会希望以尽可能低的投入争取到尽可能高的利润。比如，镇海区购买环卫保洁服务中，一些承包商出于成本考虑，就不愿意清扫保洁背街小巷等机械车辆无法进入的区域，以规避人工清扫的较高成本，这带来了质量不高的风险；居家养老服务机构往往更加愿意选择家庭经济实力较好、能够消费得起较高费用服务的老年人，而对于家庭生活情况一般的，往往不太乐意服务，这带来了公平性缺失的风险。

3、评判欠科学的风险

推行政府购买服务，是政府自身肩负的责任，是政府代表人民履职的体现，最终目的是让人民群众享受到高质量的公共服务。但从实践看，镇海区政府购买服务的评价基本是以政府考评为主，未将群众的评价纳入其中。比如环卫保洁市场化改革，最终是釆取街道考核、区考核、区督查三者相结合的方式进行考核；而养老服务主要依托社区，对社会专业养老机构开展居家养老服务的跟踪监督，并没有吸纳直接感受服务的群众考评意见，这些都容易导致因为“官本位”思想出现评判失真，影响对政府购买服务的科学评判以及后续改进。

4、信任风险

长期以来，政府是公共服务唯一的合法提供者，公众的这种认识已经根深蒂固。对政府购买服务的行为，并不是所有公众都能接受，有的人甚至认为这是政府逃避责任的行为，进而对政府产生不信任的感觉。如果政府购买服务在施行过程中，出现服务质量不高，甚至损害公众利益，则会让公众产生很大反弹，人们会直接质疑政府的决策能力、管理能力、监督能力等，影响到政府在公众中的形象。

二、宁波市镇海区政府购买服务风险管控制度设计

（一)完善科学决策机制

1、建立可行性分析制度

对于一个公共服务项目，到底适不适合采取政府购买的方式来供给？必须把握好三个方面：首先，要从价值判断的角度来看，对于一些责任心、公正度要求比较高的项目，相对来说政府更负责任、更有耐心，由政府自己提供服务会比外包服务更放心、更能维护公众利益；反之，私营企业等承包商追逐利润的动机更强，有可能损害公众利益和社会公平。其次，要从服务衡量的角度来看，就是要衡量服务交易的难易、交易价格的高低、资产专用性的高低以及市场竞争的强弱，适用于购买服务的一般是交易谈判比较容易、交易成本比较低、资产专用性比较低、市场竞争比较充分的项目。再者，要从结果评估的角度来看，关键看服务质量好不好描述和权衡，事中事后监管能否落实到位，如果服务质量比较好评估、各方面监管也比较容易的项目，则适宜购买服务；反之，就要谨慎考虑。因此，镇海区在推进政府购买服务时，必须从以上三个方面来权衡，在决策环节做出综合分析，真正在决策之初就能把准方向、规避风险，保证购买服务项目具有可行性。

2、完善决策程序制度

从镇海区来看，一是通过镇海区政府网、今日镇海报等媒体发布征集购买公共服务项目的意见，听取辖区公众对购买服务项目的意见建议，从中筛选合适项目进行购买；同时，也可以将拟购买项目列出一个清单，每年根据公众投票得票多少，从中选择1-2个服务项目优先购买。二是开展成本效益评估，立足镇海区实际，对服务项目涉及的各类显性成本和隐性成本进行充分估算，特别是要考虑未来的不确定成本，力求把成本算得精一点、全一点，权衡财力能否承受得了，以及费用在街镇中的分摊办法；同时，要权衡外包服务效益，保证通过购买服务可以节省更多的资金、办好更多的事情、达到更高的效率。三是通过开展专家论证、举行听证会等，评估服务外包的科学化，提高社会化监督水平，防止独断决策或擅自决策。四是召开镇海区政府常务会议、区委常委会等，将购买服务方案上会研究，听取各个部门和有关领导的意见，最终形成具体明确的实施方案，推动政府购买服务顺利开展。

（二）完善合同管理机制

1、合同细则撰写

政府购买服务，一旦上升到合同签订环节，就是进入了实质性洽谈协商阶段。合同制定情况，直接关系到以后的合同管理。因此，必须慎之又慎、逐条斟酌，为合同的顺利实施提供保障。合同细则的内容，通常包括服务内容、工作要求、价格约定、权利义务、争议处理、违约责任等。镇海区制定购买服务合同，基本上涵盖了合同界定的主要内容，但也要更好地把握好两点：一是要尽可能详细，但也不能规定得过度具体，那样就人为作了太多限制；二是要留有可变更余地，应对一些突发的特殊情况，特别是对发生纠纷争议的解决办法和程序做出明确规定。

2、合同签订程序

这一阶段的实施主体在于政府，必须严格按照公开、透明、规范的程序开展招投标，这直接关系到能否选出好的承包商。首先，必须保证公开透明，加大宣传力度，尽量扩大参与招标主体的数量，引导和促进充分竞争。其次，必须谨慎理智地选择承包商。一般而言，政府购买服务有几种选择方式：公开招标模式，适用于服务内容简单，工作要求明确，合同金额较小、市场发育完善的领域；邀请招标模式，适用于服务内容特殊，合同金额较大的领域；竞争性谈判模式，适用于服务专业性强、工作要求高、合同金额较难估算的领域。从目前情况来看，镇海区基本是采取竞争性谈判的模式，这不利于市场的充分竞争，也不利于社会组织和企业的培育，当然无从挑选的结果，就是最终购买服务的价格也不会太“便宜”。因此，镇海区可多尝试公开招标、邀请招标等方式，及时发布《招标公告》，公开所要购买服务的具体对象、方式、步骤、时限、资质要求等相关信息，让符合条件的市场主体充分竞争，避免“暗箱操作”。

政府购买服务的选择方式

种类	程序	优势	劣势
公开招标	广泛发布消息，接纳竞争者	自由竞争； 公开透明	成本高；耗时长；成功率不高
邀请招标	邀请若干个符合条件者	成本低；容易确定承包商	不完全竞争； 有限透明
竞争性谈判	少数甚至唯一承包商	节约成本；比较灵活	限制竞争； 缺乏透明

3、合同履行监测

加强对合同履行情况的监测，是保证合同按照预定标准落实到位的必要环节。监测的松紧度要保持适度平衡，如果监测过于严格，则可能流于形式；如果监测过于松散，则容易导致服务质量的下降。首先，监测的手段要多样，可通过公众投诉受理、服务记录审阅、一线督查、问卷调查、社会舆论评价、公众满意度调查等方式。其次，监测的机制要完善，采取实时动态监测的办法，对购买服务进行全过程动态监控与管理，并对结果进行及时评估；一旦出现问题，就立即现场控制，使风险损失降到最低，并要求承包商做出承诺并落实，以此约束承包商履行合同，以取得长期的合作和持久的市场。第三，监测的问责要跟进，问责手段包括警告、限期整改、中止合同、更换承包商等。镇海区在环卫保洁、居家养老服务等购买服务时，要进一步丰富现有的监管手段，多采取不定期抽查的办法，积极引入公众投诉反馈内容，并及时做出处置。同时，要探索保证金、信誉评比等内在督促机制，使承包商能够自觉履行好合同。

4、合同争议处理

自公共服务的契约合同，是政府作为购买者与企业、社会组织作为生产者的身份签订的，体现了双方平等自愿、互相约束，是一种民事主体之间的行为。如果合同过程中出现责任争端、质量争端、索赔争端等，必须聘请独立的仲裁委员会来协商争议，而不应该出现政府部门的行政执法行为。这方面，镇海区要完善合同条规，确保合同争议能够妥善处理。

（三）完善激励约束机制

1、建立激励机制

对于承包商而言，适当的激励是刺激其努力工作、提升效率的有效手段，只有有利可图、具有足够吸引力，才能吸引承包商自觉地提供优质服务。因此，要想让企业毫无怨言地达到政府购买服务的意图，政府在设计合同方案时，必须充分考虑企业的合理收益，通过有效的利益驱动促进承包商改进服务。镇海区使用的“以奖代补”、“奖优罚劣”的手段，让企业感到了干多干好不一样，干好干坏不一样。这种“固定收益”外加“合理奖励”能够带动和影响企业，从中比选出真正干得好、业绩优、负责任的承包商。这方面，还要加大力度，真正让企业为了收益和荣誉，提供更加优质的服务。

同时，很多承包商都希望与政府能够长期合作，能够获得长期收益，因此，他们也很善于与政府搞好关系，因为如果建立长期合作关系，他们也消除了对不确定的担忧，不会担心今天为政府做事，明天政府就不雇请了或者另选他人，一旦心思稳定了，就更能促进生产、搞好服务。同时，有一种长期的合作关系，也能够激励企业加大技术和资源投入，将成本长期均摊，提升服务效能，达到最优服务状态。当然，除了物质奖励，也可以考虑精神层面的奖励。比如，每年搞评比，授予业绩好的企业嘉奖或者锦标，提升企业的知名度和美誉度，激发企业的责任感和进取心，也能为今后政府选择承包商提供稳定可靠的证据来源。基于上述认识，镇海区政府应当把合同期制定得更科学点，以一次性两三年为宜，对完成情况比较好的企业和社会组织，在续签合同时享有优先权，真正形成一种让“干得好、长期干”的导向。

当然，对镇海区政府而言，也要在自身内部引入激励机制，让各级干部真正重视购买服务这项工作。通过明确考评办法，完善绩效管理，设置专门奖励，优先选拔晋升，来鼓励和督促政府人员勤政廉政。这样，也能杜绝一些政府人员存在的机会主义、权力寻租，既不损害公共财政，又能挽救一些存在道德风险的干部。

2、建立约束机制

对承包商而言，加强约束是非常必要的，一般来说他们很难在毫无压力的情况下，能够做到自我约束。因此，必须通过合同、市场、法律、公众等诸多方面的约束，有效促进承包商规范自身行为。其一，要靠合同约束。镇海区相关政府部门在推行购买服务时，要与承包商之间形成契约化，明确责任条款、工作要求、绩效标准、惩罚措施，让承包商知晓行为后果。其二，要靠市场约束。镇海区要千方百计形成市场竞争机制，把更多精力放在优化市场竞争环境上，让承包商感受到无形的压力，督促自己提高服务水平，否则就要在竞争中被取代、被淘汰，进而带动公共服务整体的供给水平。其三，要靠法律约束。法律约束是强有力的手段，也是一种各方都认可的办法。镇海区必须通过法规制度的构建，加快公共服务市场化法制建设，进而营造优胜劣汰的机制，规范承包商的行为。特别是对承包商出现问题，通过法律法规予以制裁，避免政府行政行为的不合理干预。其四，要靠公众约束。公众是公共服务的接受者，服务得好不好，公众是最有发言权的。镇海区政府要畅通81890便民呼叫热线、媒体等反馈渠道，通过抽样调查、满意度调查等措施让公众积极评价，同时也要经常召开政府、承包商、公众共同参加的座谈意见会，让承包商及时听到公众的意见和建议，督促其不断改进服务。

对镇海区政府而言，自身也要引入约束机制，提高道德风险行为被发现的概率和处罚率，增加其风险成本，削弱其不良动机。比如，要加大对个别政府人员寻租行为的惩戒力度，阻止以权谋私、变相谋利的行为；要整合区纪委、效能办以及区委区政府督查室等力量，加强工作督查和纪律检查，从政府内部形成对直接参与购买服务的人员的监督，避免监督与被监督无法独立。此外，还要引入外部监督，加强公众监督、舆论监督等，鼓励社会各界检举揭发腐败行为，形成有效的震慑力量。

（四）完善监督考核机制

1、完善评估体系

政府监管是必需的，但不能过度关注承包商运作过程，那样就容易打压承包商的微观行为、经营活力和创新意识，必须通过形成一套完善的绩效评估体系，让承包商干有目标、做有标准。因此，镇海区要建立以结果为导向的绩效评估体系，认真分析影响公共服务质量的因素，形成合理的公共服务质量评估指标体系，合理设计指标权重，制定科学的加权计分办法。根据指标体系，对承包商的实际服务行为做出客观评价和综合评定，并注重吸收公众意见和反馈，及时完善评估体系。同时，在注重结果评估的同时，并不能放弃日常监督，也要把日常定期检查、不定期暗访情况，纳入最终评估结果之中。

2、委托监管机构

由于政府自身监督力量不足，也缺乏专业技术人员，因此，委托专业监管机构加强对政府购买服务的监管，就显得十分重要。当然，委托专业监管机构进行监管，本身也涉及到政府购买服务，必须按照相关流程来开展。同时，也要防止一些监管机构在运行过程中，出现“偏轨”行为，与承包商形成某种程度上的不正当利益勾结。这方面，镇海区正在推进国家服务业综合改革试点，具有潜在的优势和条件，应该在第三方监管上有所突破，为今后购买更加复杂、技术更高的服务项目做好准备。

3、强化经济监管

政府自身可通过制定法规的办法，明确审计部门定期对承包商进行经营审计，充分掌握其经营状况，发挥审计监督的力量，真正审出承包商的实力和具体工作水平，将此作为评判承包商能否提供优质服务的资质和条件。同时，可发挥金融、税务等机构力量，及时收集和分析承包商资金、经营效益情况，并对承包商加强经济监管，进一步防范政府购买服务的风险。镇海区应当对每一项政府购买服务的实施情况，开展严格的审计监督，对审计出的问题必须追查原因、严肃整改。同时，相关部门要加强与财政部门、金融机构的联系，从侧面及时防范承包商的风险。

4、注重社会监管

社会监管、齐抓共管，是确保政府购买服务取得成效的重要保证。镇海区应当加大媒体对政府购买服务的报道，让更多的人了解政府购买服务，积极参与购买服务的监管。定期组织省市区三级人大代表、政协委员对政府购买服务开展专题视察活动，将其作为参政议政、民主监督的重要内容。积极引导辖区群众监督，鼓励群众向政府有关部门进行投诉、反映意见，及时对承包商行为实施监管。将政府购买服务作为为民办实事的重要内容，开展服务对象满意度调查，客观反映承包商的经营水平和服务质量。

5、加强自身监管

对政府部门自身是否存在寻租合谋、不作为乱作为等进行监管，是强化购买服务监管不可忽视的内容。镇海区政府要加快预算和财务制度改革，建立预算报告公开制度，推动政府购买服务纳入财政预算管理，确保财政资金用在刀刃上。要加快服务型政府建设，通过信息公开、公众举报等，促进政府行政行为公开透明、廉洁高效。要加大行政问责力度，及时对腐败行为、工作不作为开展问责，形成对相关公务员的有效震慑。

来源：《浙江省招标投标》