加强设区市招标采购领域诚信体系建设的调研与思考

--以湖州市公共资源交易平台为例

湖州市招标采购领域诚信体系建设联合课题组 姜捷 武耕晓 胡小龙

【摘要】设区的市如何推进招标采购领域诚信体系建设，本文建议针对主体缺乏约束意识，监督缺乏合拍合力，处理缺乏办法手段，社会缺乏联动机制等现状，进一步明确诚信体系建设的目标要求、主要任务、共享平台及运行机制，从而强化招标采购诚信行为的综合监督。

【关键词】设区的市 招标采购 诚信体系 建设

诚信是公共资源交易事业成功的基石。遵照党的十八届三中全会关于“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”的总要求，近期，课题组通过问卷调查、座谈讨论、走访企业等方式，开展“招标采购领域诚信体系建设”课题调研并提出了若干建议。

一、湖州市招标采购诚信平台建设的基本绩效

目前，设区的市绝大多数建立了公共资源交易平台。以浙江省湖州市为例，其交易平台于2004年3月19日建成运行，至今已逾10年。多年来，该平台以“公开、公平、公正和诚信”为准则，积极推进公共资源交易规范化，至2014年6月底，进平台交易的项目累计74355批次，交易额累计1462.19亿元。按交易额分析，工程占59.7%，国土资源占34.7%、产股权占3.5%、政府采购占2.1%。

从2014年4月的问卷调查显示（与招标采购相关的单位162家，涉及205人。其中招标采购单位26家，投标企业或供应商103家，招标代理机构27家，市级监管部门6个及评标专家、管理人员43名）：相关人对招标采购领域违规失信行为发生的总体感觉是“大大减少”和“有所减少”，总认同率达86.4%；其中52.7%的人认为“大大减少”。同时认为，与省内兄弟市相比，该市统一平台的总体印象是“规范”和“比较规范”的，总认同率达88.3%，其中45.9%的人认为统一平台“规范且名列前茅”。

由于齐抓共管、创先争优，该市的实践成果得到上级党委政府的充分肯定。习近平、周国富等上级领导先后到该市视察指导。2004年4月，省委省政府在该市召开推进会，把它作为“湖州模式”给予推广。2006年以来，市级平台先后被授予省级文明单位、省级先进基层党组织称号；被推选为全省党风廉政建设、全省效能建设创新创优先进典型；被评为全省首批优秀公共资源交易中心等先进单位。《中国纪检监察报》、《浙江日报》等新闻媒体多次报道了该市的做法；省内外上百个兄弟市县先后到该市交流工作。

二、湖州市招标采购诚信体系建设的现状与主要问题

近年来，该市在招标采购领域诚信体系建设方面化了大力气、深功夫，集中表现在：出台湖州市加强招投标统一平台建设的实施意见，建立九部门联动的工程建设领域项目信息公开专栏，实施湖州市招投标统一平台不良行为记录公示和处理办法，推行向政府投资建设项目招投标派驻廉政监察组制度，启动招标采购领域廉洁守信承诺与谈话制度，开展廉政文化进工程活动，实施公共资源交易平台标准化管理，推进工程建设项目电子招投标系统建设等等。但是，由于市际、省际招标采购诚信体系建设大气候尚未形成，其统一范围颇小、共享程度很低、信息公开失衡、奖惩措施不多，实际效果有限。

受访对象认为，公共资源交易市场如果不诚信行为频繁发生或不诚信者不受应有处罚，一会破坏竞争机制、抬高交易成本，二会破坏公平机制、导致腐败滋生，三会破坏社会和谐、败坏社会风气，最终损害的是国家和人民群众的利益以及政府管理部门的公信力。调查显示，就该市而言，诚信缺失的主要情况如下：

（一）招标人采购人的主要表现（按认同率由多到少排列）：1．不按合同支付工程款项；2．工程进度要求太紧，使工程质量可能得不到保障；3．设置歧视或保护性条款、限制或排斥潜在投标人；4．规避招标或应当公开招标的不公开；5．订立“阴阳合同”或不严格履行中标合同或随意变更合同；6．限定专利品牌商标原产地或供应商等。同时，存在化整为零规避招标，强制要求投标人垫资，非正常地变更设计或增加工程量等不良行为。

（二）招标采购代理机构的主要表现（排列同上）：1．泄露应当保密的与招标投标活动的有关情况;2．恶意压价争取代理项目;3．与招标人或投标人串通、虚假招标;4．在代理项目中代理投标或为投标人提供咨询服务;5．不具备招标代理的资格与能力等。同时，存在超越规定范围承担招标代理业务，出借转让或者涂改资格证书，协助招标人规避招标，干扰评标委员会的工作等不良行为。

（三）评标评审专家的主要表现（排列同上）：1．评标专家的素质与能力不适应；2．评标时间过短、敷衍了事、评标工作质量不达标；3．评标不认真履行职责，按人情关系好恶评标，带有明显倾向性；4．招标单位专家代表有倾向引导行为；5．应当回避而不主动回避等。同时，存在有时不参加评标活动，以虚报资料谋取评标专家资格，泄露应该保密的资料等不良行为。

（四）投标人供应商的主要表现（排列同上）：1．以低于成本的报价恶意竞争；2．投标人之间协商报价、或约定部分投标人放弃投标或根据相关人意图陪标；3．出让或出租资格资质证书供他人投标；4．与投标人（供应商）或其他相关人串通；5．弄虚作假或以他人名义投标或以其他方式骗取中标；6．中标人不严格履行中标合同，非法转包或违法分包；7．恶意提出异议或投诉等。同时，存在伪造资料骗取中标，通过行贿等不正当手段谋取中标等不良行为。

（五）监督管理部门包括工作人员的主要表现（排列同上）：1．投诉处理中不作为或不规范；2．交易场所管理越位或代理招标业务或服务不到位;3．滥用职权、随意执法、监督行为不规范;4．违法干预招标采购正常程序或招标采购人的自主行为;5．非法设置监管程序或审批备案环节等。同时，存在为规避招标或者为以不正当手段获取中标的行为提供帮助，泄露应该保密的资料等不良行为。

问卷调查还显示，诸如项目前期、工程设计变更等环节最易发生腐败或最易失信违规，尤其不容忽视；诚信缺失的原因多多，排在前三位的是：从业人员职业素质亟待提高，行业信用法律体系不健全，市场主体行业自律机制缺失。许多业内人士认为，以下四方面深层次原因，务必引起高度关注：一是主体缺乏约束意识。缺乏自我约束意识是招标采购领域诚信缺失的内在原因，主要是由主观上的趋利动机和“法不责众”的侥幸心理，以及客观上的信息不对称等因素引起的。二是监督缺乏合拍合力。尽管对招标采购的监督有法有规，但目前行政监督部门的监督仅局限于对某个环节的监管，各自为政，力量分散、办法有限且容易推诿扯皮，尚未形成纵向配套、横向统一的监督体系。三是处理缺乏办法手段。招标投标法及其实施条例、政府采购法及规章政策中虽然明确规定围标串标、资格挂靠等不诚信行为是违法的，明确了认定情形与罚则。但在现实中，由于信息无法共享，调查取证十分吃力，导致处理过程困难多多。四是社会缺乏联动机制。尽管已经制定了诚信体系建设纲要或顶层设计方案，但起步缓慢且统筹难度较大；尽管已经出台了不少道德规范或诚信公约，但对失信行为的约束力还很薄弱。

三、加强设区市招标采购领域诚信体系建设的若干建议

对照党的十八大及十八届三中全会精神，国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（国发〔2014〕21号/以下简称“《纲要》”）和国家发改委牵头制定的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台方案（征求意见稿）》（以下简称“《方案（草）》”）的顶层设计要求，课题组对加强设区市招标采购诚信体系建设提出如下建议：

（一）明确诚信体系建设的目标要求。

从本质上看，《纲要》就是我国社会信用体系建设的顶层设计方案。《纲要》明确了信用体系建设的指导思想和主要目标，作为一个设区市，就要明确职能范围，建立支撑体系，落实具体任务，推进创新示范。明确职能范围，就是要根据全国、全省的信用体系建设方案，抓紧制定设区市《推进招标采购领域诚信体系建设的实施意见》；建立支撑体系，就是要建立政府推动、分步实施的责任分工机制，统分结合、社会共建的协作推进机制；落实具体任务，就是要紧扣工程建设、政府采购、招标投标这些重要节点，抓重点，求突破，强应用；要理出任务清单，限期落实到位，定期进行督查；推进创新示范，就是要对本地区招标采购领域诚信体系建设的实施情况督查考核，表彰先进，推动全面，力求创新。

（二）落实诚信体系建设的主要任务

招标采购领域诚信体系建设是商务诚信建设乃至社会诚信体系建设的一个重要组成部分。根据《纲要》的规定，设区市在招标采购领域要认真落实诚信体系建设各项任务。一要加快市场信用法规制度建设，制定市场各方主体和从业人员信用标准。二要推进项目信息公开和诚信体系建设，设立项目信息和信用信息公开共享专栏，实现信用信息的互联互通和共享共用。三要完善公共资源交易市场准入与退出制度，建立企业和从业人员信用评价结果与资质审批、执业资格注册、资质资格取消等管理机制，建立科学、有效的从业人员信用评价机制和失信责任追溯制度，构建不愿失信、不能失信、不敢失信的体制机制，

（三）建立诚信体系建设的信息平台。

对照《方案（草）》提出的建立统一规范的、集中共享的信息系统标准化体系和《电子招标投标办法》规定的不仅要建立交易平台，而且要建好公共服务平台和行政监督平台的要求。设区市虽然早已建立了信息化网站和区域性的诚信查询制度，但也常常遇到因搜索不到相关企业不良行为而遭相关人投诉举报的尴尬，常常遇到因缺少各地信息平台系统不兼容、信息平台内容不共享的而引发的烦恼。为此，建议把开通省、市、县多级联通、横向联网、内容涵盖招标采购全领域的诚信建设信息化平台作为重中之重。设区市应当根据市公共资源交易综合管理机构的统一部署，打好“阵地战”，做好“团体操”。将招标采购领域的相关企业基本信息和资质等级情况、相关从业人员的基本信息情况纳入平台统一管理，将相关企业的表彰评优通报、信誉良好记录、违法违规处罚、不良行为记录等信息载入平台统一公示，营造“时时守信、处处受益，一处失信、处处受制”的良好信用氛围。

（四）完善诚信体系建设的运行机制。

一是参与建立统一的评价制度。随着《招标投标法实施条例》等法律规章的出台，我国对违法违规失信行为的认定标准及处罚规定逐渐清晰、日趋具体，为此，应根据法律法规和政策制度，积极参与建立统一的招标采购诚信评价标准、评价方法、评价结果及其运用制度。二是参与建立统一的奖惩制度。各地招标采购诚信奖惩标准不一致，尺度不统一，会造成跨区域企业之间业绩评价的不公平。为此，需要市公共资源交易综合管理机构统筹推进，实施常态化、定期性的诚信行为动态考核机制，对相关人进行跟踪监督、定期考核、适时表彰。三是建立统一的工作责任机制。就设区市来说，市公共资源交易综合管理机构作为一个超脱于行政监督部门的机构，应当承担招标采购诚信体系建设的牵头人和指导者责任。对于权责清晰的诚信事宜，由行业监督部门依法处理；对于权责交叉的疑难事项，由公共资源交易管委会办公室协调处理。

（五）强化招标采购诚信行为的综合监督。

一是加强诚信教育与诚信文化建设。培育与践行社会主义核心价值观，以案例剖析和警示教育为主课程，扩大宣传范围与教育深度；弘扬诚信文化，推进诚信文化进工程，使相关人员认真践行诚信准则，自觉抵制失信行为。二是强化诚信体系建设的法治保障。国家层面应在推出顶层设计方案的同时迅速跟进，制定统一的评价体系、奖惩标准、运行规程及监督机制。省级层面应抓紧修改《招标投标条例》，抓紧出台《公共资源交易平台管理办法》，抓紧落实《工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作实施方案》。设区市应根据法律法规的调整范围和全省的责任分工，完善现有的诚信行为管理制度，形成省、市、县区多级统一的诚信管理框架。与此同时，建立强有力的行业监管和联动执法机制,着力解决诚信体系不健全，信用信息不共享，奖惩制度不完善，监督管理不得力，处罚标准不统一等问题。三是发挥社会组织的诚信自律功能。《招标投标法实施条例》第83条规定：招标投标协会按照依法制定的章程开展活动，加强行业自律和服务。行业自律是协会最重要的工作职能。协会应当加强对会员单位的行业自律教育，督促会员单位把《行业自律公约》的每一项规定落到实处。综合监管机构与行政监督部门可以通过授权或购买等方式，建立诚信行为社会公众监督机制，从而全面推进诚信社会、法治国家的建设。

【参考文献】

[1]中华人民共和国招标投标法实施条例.[z],2012.

[2] 国务院.社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）.国发〔2014〕21号.[z],2014.

[3]国家发改委会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、税务总局等部门.关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）.[z],2014.

[4]八部委第20号令.电子招标投标办法.[z],2013.

来源:《浙江省招标投标》