公共资源交易场所定位与信息化建设重点之探讨

张利江

上20世纪90年代后期以来，按照原建设部和监察部的统一部署和要求，全国各地相继建设各级有形建筑市场。2002年，国务院办公厅转发建设部、国家计委、监察部《关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知》（国办发[2002]21号），就进一步推动建设有形建筑市场提出要求，明确全部使用国有资金投资，以及国有资金投资占控股或者主导地位的房屋建筑工程项目和市政工程项目招标投标必须进入有形市场进行交易。有形建筑市场作为建筑市场管理和服务的一种形式，在争议声中不断发展壮大。在各级党委、纪委和政府的强势推动下，其他领域如土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易也陆续被要求建立或进入有形市场。近年来，各级政府将各类交易场所合并成立公共资源交易中心。全国已有上述各类单项和综合性交易市场6000多个，该类市场的建设、运营主体除极少数属于企业主体和政府行政机关性质，基本是政府及其部门下属的事业单位。

一、交易场所的定位

交易场所，即交易所，是进行大宗商品和证券等交易的市场。按交易对象的不同，可分为商品交易所和证券交易所等（夏振农主编1999年版《辞海》）。在旧中国、在国际上，交易场所的组织形式一般为会员制或公司制。而如今，除招标投标之外，其他类别的商品交易所、证券交易所、期货交易所、产权交易所等交易场所运营机构都是以会员制或公司制形式设立的。交易场所为各类交易活动提供场所服务、信息服务，并为交易的监督部门实施监管提供便利条件。交易场所既然是交易的集散地，自然不具有监督部门的职责，即不得行使行政监督职能；也不是社会中介组织，自然不能扮演交易代理机构的角色。《招标投标法实施条例》第五条第一款对招标投标活动交易场所定位的规定，即是上述之意。而如今，各级政府发布红头文件，要求市场主体都应进入使用税收等财政资源建设的各类交易场所，接受其提供的公共服务。强制各类企业的招标项目全程进场交易；普遍收取各种形式的场地使用费、信息使用费等费用；部分交易场所擅自设置备案、审批事项是当今交易场所备受争议的三大焦点。

中共十八大报告及十八届三中全会决议明确指出，促使市场在资源配置中起决定性作用。据此，业内人士提出，上述四类交易场所的建设运营能否不由政府大包大揽？可否设定场所的设施和服务标准，放开让市场主体参与建设运营？以利政府监督管理确实需要的交易场所，是否可通过竞争方式由政府向市场主体建设运营的交易场所采购服务？十八届四中全会决议指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”；“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”。除《招标投标法实施条例》赋予部分政府可以（不是应当）有条件设立招标投标交易场所外，政府设立其他类型的交易场所的法律依据何在？

二、交易场所的服务手段与信息化建设重点

根据《电子招标投标办法》的规定和现实做法，电子开标无需场地。根据《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》（征求意见稿），评标场地将不再由政府下属的交易场所垄断。由此，引发如下思考：在新形势下，交易场所的发展方向在哪里？在电子商务蓬勃发展的当下，交易场所必须还是有形的吗，市场主体还必须在指定地点见面才能交易吗？有形的交易场所与无形的电子商务到底是什么关系？现有的各类交易场所纷纷建设运营电子化交易系统，是适应电子商务发展趋势调整其服务手段的正确方向吗？这些问题是各类交易的监督部门、交易场所及其监管机构、市场主体普遍关心的。下面以招标投标交易为例，试做分析。

（一）交易场所不应去干预企业进行电子招标投标活动

招标投标活动本身属于民商事行为，属于微观层面的产供销活动，是买卖双方选择使用招标投标机制确定成交的过程，在本质上与其他非招标采购方式一样，属于交易当事人意思自治、契约自由的范畴；但由于招标投标行为涉及到国家利益和公共利益，故国家可以通过但仅限于程序设定来限制当事人的部分意思自治，《招标投标法》及其实施条例、相关部门规章的规定体现了该立法精神。国务院各行政主管部门和地方政府及有关部门不应越俎代庖去处理应由招标投标当事人自己处理的问题。选择在哪个场所开展招标投标活动，是招标人、投标人双方自由协商的范畴，政府不应非法干预。当然除政府投资工程或政府采购项目外，因为此时政府的角色是作为采购人的民商事主体，不是行政管理主体。政府的采购活动更要接受纳税人的监督。招标投标当事人的违法行为应当主要靠信息公开、通过事中和事后监督来纠正。

企业开展电子招标投标，是招标人或招标代理机构开展电子商务活动的一部分，属于企业信息化管理范畴。招投标交易选用何种类型的交易平台应由招标人或招标代理机构自主决策。这个道理，就如同企业选择财务管理软件、销售管理软件等信息服务一样，政府不应插手。招标人或招标代理机构有权选择适合的符合《电子招标投标办法》规定的交易平台开展电子招标投标活动，任何单位和个人不得为招标人或招标代理机构指定交易平台。

（二）交易场所不具备条件建设能适应各类企业需求的电子招标投标交易平台

纵观整个《电子招标投标办法》及其附件《电子招标投标系统技术规范—交易平台部分》，电子招标投标交易平台包括了企业招标投标信息管理系统的电子商务部分，即包括公告公示、标书发售、网上投标、网上开标、网上评标、网上提出异议及处理，但不包括为实现网上交易功能、且提高效率所必需的其他功能。对企业而言，完整的招标投标电子化解决方案，除电子商务部分内容外，还应当包括业务执行子系统和运营管理子系统两大部分。业务执行子系统类似于生产性企业的ERP，是高效实现招标投标业务网上交易的支撑层，即招标任务委派管理、招标文件管理、开标管理、评标管理、异议管理、异常管理、电子归档，还应当建设价格库、专家库、文件库、投标人信息库等各类信息资源库。运营管理子系统的部分功能是企业实现电子招标投标的基础层，部分功能是企业招投标业务决策分析所需。该子系统应当包括模板管理、费用管理、审批管理、决策管理、权限管理等。《电子招投标办法》就电子商务部分、信息资源库、费用管理、权限管理等相关内容做了详尽规定，但对业务管理和运营管理的大部分功能只作了“蜻蜓点水”式的描述。因为该两部分系统的需求因企业管理的个性化而千差万别，适用于全国范围各行各业的《电子招标投标办法》不能就此做强制性统一规定，即《电子招标投标办法》只能就招标投标的基本流程、各类招标投标信息管理系统共性部分、涉及到信息共享交换需要的功能做规定，涉及各行各业的差异化部分只能靠企业结合自身实际进行个性化设计和建设。处于市场化取向转轨时期的政府，绝不会、也不能大包大揽替所有企业建设业务管理系统和运营管理系统，去适应无止境的、千差万别的各类企业的需求。但如仅建设具备《电子招标投标办法》规定功能的系统，是一个残缺不全的系统，与企业通过信息化提升招标投标业务效率、降低交易成本、规范管理的初衷相违背。

由于包括电子招标投标交易平台功能在内的招标投标信息管理系统建设是一个全新的课题，需要探索未知并不断加以改进完善。属于政府下属事业单位性质的各级招标投标交易场所在信息技术方面并不占据优势，没有也不可能有创新改进的动力和压力，否则国内互联网三巨头BAT应由政府出资兴办了。更何况，除常见的房屋建筑和市政工程项目外，招标投标活动还涉及到水利、交通、冶金矿产、石油化工、电力、机械机电等众多行业不同专业，招标投标系统管理系统应当满足不同行业不同专业的个性化需求。多年的系统建设实践证明，政府下属的事业单位是不可能满足不同行业、不同专业的个性化需求的，所以其不适合建设运营各类别、各专业的交易平台。但当政府作为招标人时，为实现其对政府投资工程和政府采购项目的直接监控和系统管理，可以由政府依法设立的招标投标交易场所建设运营适用于政府投资工程和政府采购项目的交易平台。故《电子招标投标办法》第6条和国家发改委等六部委《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》（发改法规[2014]1925号）规定，设区市以上地方人民政府建立的统一规范的招标投标场所投资并参与建设的交易平台仅用于政府自行投资项目，并且政府部门应委托第三方运营。如市场主体有意向、有能力建设或提供的适合于上述专业项目的交易平台的，政府也应当尽量避免去建设，可以通过服务采购的方式实现。

系统建设的出发点不同，必然导致系统功能设置的不同。政府出于监管需要开发的招标投标信息管理系统与企业出于提高效率、降低成本等需要开发的招标投标信息管理系统在功能设计上必然存在差异。

对比维度	各级政府提供的交易平台	各类企业需要的交易平台
大类功能	网上交易、部分公共服务和行政监督、行业管理、内部报批	网上交易、业务管理、运营管理、内部报批
适用类型	主要适用于房屋建筑和市政基础设施项目的工程和服务类招标	各行业、专业的货物、工程和服务类招标
应用范围	国内招标	国际招标、国内招标
功能特点	公共服务、监督、交易功能三合一	纯交易，与企业内部管理系统对接
适用范围	仅限于依法必须进行的招标项目流程适用	依法必须进行招标项目、自愿招标项目，延伸非招标采购等流程
建设主体	政府交易中心、招标办、党委、纪委	集团型企业招标管理部门、招标代理机构
主要用户	政府交易中心、招投标行政监督部门、投标人、评委	集团型企业招标办、招标机构、内部审计监察等监督部门、投标人、评委
便捷性	政府部门适用便捷、市场主体普遍感觉不好	招标人、招标代理机构使用便捷

作为政府，应当恪守“法无授权不可为”的原则，依据法定明文授权和程序有效实施行政管理，正如国家发改委发改法规[2014]1925号文规定，各级发展改革部门和招标投标行政监督部门不得建设、运营交易平台，县级及乡镇地方政府的交易中心、未实现统一规范管理的设区市以上政府部门下属的各交易中心无权建设运营交易平台；设区市以上人民政府发展改革部门牵头建设运营的公共服务平台和各招标投标监督部门建设的行政监督平台不得带有交易功能。

（三）交易场所应当抓紧建设电子招标投标公共服务平台

在市场经济条件下，各级政府应当把工作重点放在那些真正重要而其他机构（或个人）又不愿做、不能做的事情上。在推动电子招标投标系统建设中，要将主要精力放到为招标投标市场主体服务和创造公平竞争的发展机制上，促进市场在资源配置中起决定性作用。电子招标投标系统的三大平台应当根据使用主体和功能定位来界定建设主体：交易平台的使用主体是招标人或其委托的招标代理机构及投标人等市场主体，由市场主体建设运营交易平台合情合理；行政监督平台的使用主体是行政监督部门，理应由政府将其纳入电子政务范畴进行建设和运营；公共服务平台意在为市场主体、社会公众和政府提供公益服务，平台投资回报率较低，投资回报期较长，企业一般不愿建设、运营该平台；又要整合不同政府部门的各类信息资源，企业一般也不能行使该职能，所以公共服务平台应当由政府或由政府主导建设、运营，各级隶属于政府的交易场所应当趁势发挥其他主体不可替代的作用，争取各级政府的支持来建设公共服务平台。

1、建设公共服务平台的必要性和重要性

《电子招标投标办法》发布后，各类企业加速建设、应用适合其业务特点的招标投标信息管理系统，迫切需要公共服务平台共享交易信息、信用信息；行政监督部门也需要通过公共服务平台汇总各个交易系统的交易信息进行集中、实时监督；更需要通过统一的平台依法公开部分交易信息，促进交易主体自我约束，并进一步发挥社会监督的独特作用。

1）实现资源共享，避免重复建设

公共服务平台的建成将链接现有的各个独立运行的电子招标投标交易平台，使各个分散建设的招标投标信息系统能够共享数据信息和市场资源，对于节约成本、节省资源具有重要意义。例如，在各地方已经建立的评标专家库基础上，通过公共服务平台链接各专家库，实现评标专家信息资源的共享，既解决了现存各数据库资源有限、信息不全的问题，又避免了重复投入大量技术、人力和物力进行建设而造成的浪费。

2）增强信息流动和市场动态融合，实现招投标高效化

公共服务平台作为链接各招标投标信息系统枢纽，使得该公共服务平台与各个招标投标信息系统之间形成信息的统一对接，大大方便数据交换和信息流通，从而提高信息的使用率和利用率。通过信息整合、集成，为招标投标市场主体和各相关监督部门提供全方位、全过程和多层次的信息服务，帮助企业通过技术手段充分利用公共服务平台的丰富资源，提高采购效率。此外，借助公共服务平台，可以为不同数字证书认证机构的兼容提供支持，有利于促进市场融合、降低交易成本。公共服务平台这一桥梁工程的建成，能够有效克服现行行政体制分散建设模式的障碍，消除各系统自建壁垒、垄断市场的现象。公共服务平台的建立能够促进有关标准规范的制定实施，重新整合招投标市场，规范招标投标市场秩序，推动市场信息一体化建成，促进招标投标制度体系的健全完善，形成公开、公平、公正的招投标市场环境。

3）有助于强化诚信体系建设，提高竞争的规范化程度

利用数据交换和整合分析处理的机制，能够统一、真实地记载交易全过程，提供信息来源验证和原始记录追溯机制；能够将原本分散的企业诚信信息、业绩信息、违规信息等汇聚到公共服务平台，充分实现数据资源的共建、共享、共用，建设可靠完整的招标投标企业资信数据资源和企业信用平台，建立统一的企业信用评价制度。有利于健全信用惩戒机制，完善招投标信用制度和诚信体系建设，提高招投标活动竞争的规范化程度。

4）有助于加强社会公众监督，促进招标投标诚信体系建设

通过公共服务平台，使广大市场主体以及社会公众能够更加方便地了解招投标行业信息、市场动态以及相应的法律规范，增强公众的监督管理意识。使招标投标主体能够在公开透明的市场环境下自主决策、自主经营，有利于促进各交易系统和招投标市场形成自觉守法、自我约束的机制，进一步加强招标投标诚信体系建设。

5）有助于加强行政监督，有效监管违法违规行为

公共服务平台的建立，能够进一步促进行政监督方式的转变，由传统纸质招标的现场监督、纸质文件审阅等方式，改为基于先进的信息化手段的行政监督方式，实现网络化、无纸化的全面、实时和透明监督。通过监督通道、数据分析等功能，实现信息的交互，有利于突破部门分割和层级界限的桎梏。利用信息化技术能够有效监督弄虚作假、暗箱操作、串通投标、限制排斥潜在投标人等违法违规行为，能够弥补现行行政管理体制的缺陷，加强行政监管的效力。此外，还可以对公共服务平台整合汇总的大量招投标信息进行甄别和分类，实现招投标违法行为分析、预警等功能，为监督部门和相关机构提供决策支持，为出台相关政策措施提供信息支撑，从而提高行政监督的科学性和有效性。

2、公共服务平台的主要建设内容

1）标准规范体系：建设数据标准规范、公共服务平台技术规范、数据交换接口标准等，形成一套符合项目需求、符合国家相关标准的完整统一的标准规范体系。

2）信息资源规划和数据库建设：建设交易信息数据库、交易主体数据库、监管信息数据库、交易监督数据库、产品信息库，实现全国评标专家数据库的链接和共享。

3）应用系统：建设交易信息服务系统、监督信息服务系统、评标专家服务系统、信息加工服务系统、数据交换系统、综合办公系统共六大应用系统，实现招投标公共服务的各项业务功能。

4）应用支撑系统：建设提供内容管理、信息采集和检索、流媒体、身份认证等通用服务的应用支撑系统，为应用系统运行和管理提供支持平台和运行环境。

5）数据处理和存储系统：建设遵循Web层、应用层、数据层三层架构的数据处理系统和基于SAN技术架构的存储系统，满足门户网站和业务应用系统的运行需求。

6）网络系统：分别建设数据中心、备份中心和办公运维点的局域网，并通过专线实现几个地点之间的广域联通，实现数据中心和办公运维点的互联网接入。

7）安全系统：按照信息安全等级保护三级的要求建设安全防护系统，配置防火墙、入侵防御系统等安全设备，形成从物理层到应用层的整体安全防御措施；建设CA互认系统，实现多个CA中心的互认互通。

8）备份系统：建设本地备份中心和异地备份中心，实现数据级备份，定期对数据进行本地备份和异地备份，确保数据安全。

9）呼叫中心系统：建设呼叫中心系统，由公共服务平台统一向其他公共服务平台、交易平台以及社会公众提供业务咨询等服务。

10）运行维护系统：建立规范化、标准化、制度化的运行维护体系，组建运维队伍，梳理运维流程，制定运维制度，保证信息系统的正常运转。

11）机房及办公配套工程：购置和装修办公用房及呼叫中心用房，租用数据中心机房，为工程建设运行提供必要的基础环境。

各级公共服务平台的功能基本相同，相比建设包括交易平台功能在内的招标投标信息管理系统的风险系数、复杂程度要低不少。

综上，各交易场所应摆正位置、正确定位，顺应电子商务的发展趋势，创新服务方式，积极争取建设公共服务平台，运用网络手段为各类主体提供服务。《电子招标投标办法》第四十三条规定的“设区的市级以上人民政府发展改革部门会同有关部门推动建立本地区统一的电子招标投标公共服务平台，为电子招标投标交易平台、招标投标活动当事人、社会公众和行政监督部门、监察机关提供信息服务”，正是为交易场所的未来发展指明了方向。

来源：《浙江省招标投标》第27期