招标代理机构在PPP项目中的机遇与挑战

汪才华

政府和社会资本合作（PPP）模式作为基础设施和公共服务的一种项目投融资和管理运营模式，起源于上世纪八十年代初期，一直作为个案在我国不温不火地出现在重大在建项目中。党的十八大三中全会将“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”写入全会公报以来，国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）等文件，鼓励政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）和推广政府购买服务方式，以进一步转变政府职能、释放市场活力。为贯彻落实中央精神，财政部在2014年9月以后密集出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财经［2014］113号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知，含附件：PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔２０１４〕２１４号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔２０１４〕２１５号））、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见 》（财建[2015]90号）、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》、等11部配套法律文件；国家发展改革委在2014年11月以后配套出台了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》）、《国家发改委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）、《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等五部委25号令）、《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》（发改办农经[2015]1274号）等5部法律文件。这种速度和效率，在我国招标投标相关法律文件制定的历史上可以说是“绝无仅有”，其对于规范政府和社会合作、政府购买服务模式，不可不称之为“及时雨”。

总结起来，这些背后源于几个方面的原因：一是地方债务过大，政府主导投资和土地财政不可维续；二是政府应当提供的公共服务长期缺位；三是政府投资为主导的投资模式效率不高；四是社会资本的投资渠道被挤压；五是有利于技术、工艺和管理的创新；六是规避权力寻租和预防腐败，提升政府形象。

上述法律文件出台的同时，各地方政府列出了数以万亿的PPP项目清单，沉寂三十余年的PPP模式火爆起来，虽然目前成功的项目并不多，但毋庸置疑，政府和社会资本合作模式将会是我国未来项目投资最重要的渠道，PPP模式无疑将对招标代理机构未来发展之路带来巨大的变化。

在机遇方面，笔者认为有以下方面的内容：

一是做大项目的机遇。从安徽省2014年9月公布的第一批城市基础设施PPP项目清单（42个项目，总投资709.53亿元）、湖南省2014年12月发布的首批政府和社会资本合同示范项目清单（30个项目，总投资额583亿元）、南昌市2015年1月发布的政府与社会资本合作（PPP）模式第一批试点项目清单（23个项目，金额总计约383.3亿元,合作周期最长30年）等来看，刚出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等五部委25号令）甚至已经突破了30年的限制，PPP项目具有合作周期长、采购标的大的特点，而PPP项目采购往往就是针对采购标的的一次性社会资本法人采购，相对传统的招标代理机构从事的小而散、动辄几十万元的代理项目来说，无疑是一个巨大的机遇。

二是做咨询总包的机遇。长期以来，我国对项目咨询行业采用的政府部门发放资质的监管模式，一直存在资质设置过细的问题，广为人知的资质包括工程设计、工程咨询、工程监理、造价咨询、项目管理、招标代理（采购代理）等，相关的还涉及到拍卖、法律咨询、资产评估、财务咨询等资质，在PPP项目没有大规模出现之前，项目业主在业务发包时也往往采用单个业务分别发包的模式，大而全的项目咨询行业发展趋势并不明显，PPP项目的特点决定了采用咨询总包的模式更为科学和必要，实践很多PPP项目也是采用招标代理、投融资管理、法律咨询、资产评估、财务咨询打包委托的模式，谁来牵头做咨询或做咨询总包呢？纵观项目咨询行业的全部机构，笔者认为，招标代理机构是一个最容易贯穿项目咨询整个过程的一个咨询机构，而其他的咨询机构更具有阶段性的特点，招标代理机构也存在天然的先期进入的时间优势，这就给了招标代理机构带来牵头做咨询或做咨询总包的机遇。

三是做全过程咨询的机遇。传统的招标代理业务多采用一标一委托的方式，代理机构大多数从事的是仅仅项目采购一个环节，采购周期长则2-3个月，短则1个月左右就完成，具有短平快的特点。PPP项目的长期性决定了咨询业务不是“一采了之”，后序项目公司组建、融资、设计、建造、运营、维护、移交等阶段，还存在二次招标代理、法律咨询、融资管理、项目合同管理、运营管理、绩效评价、纠纷调解等管理咨询服务，所有这些管理咨询服务离不开PPP项目采购时设置的合同体系，这些合同包括股东合同、项目合同、设计合同、建造合同、融资合同、担保合同、保险合同、运营合同、维修保养合同、移交合同，而不可否认的是，代理机构对这些合同最为清晰，也最具有合同解释的公信力，这就给招标代理机构做全过程咨询带来机遇。

四是转型升级的机遇。十八大以来，在简政放权的背景下，机电产品国际招标、通信建设项目招标、政府采购代理三项资质逐一取消，确定招标代理服务收费实行政府指导价的法律制度被废止，长期以来靠资质为门槛、政府指导价为保护的两道优势彻底被打破，加上公共资源交易平台不断整合、电子招标投标发展不可阻挡的趋势，传统的以程序型为主的招标代理机构发展必将受阻，转型升级是招标代理机构未来发展的必由之路，PPP项目采购无疑为招标代理机构提供了千载难逢的发展机遇。

在挑战方面，笔者认为有以下方面的内容：

一是竞争加剧的挑战。政府采购代理资质在2014年8月取消后，财政部对于采购代理机构实行网上登记制，遵循“自愿、免费、一地登记、全国通用”的原则，一些地方政府采购代理机构出现井喷式的增长。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）也规定，PPP项目咨询服务机构（并没有特指政府采购代理机构）按照上述要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。再加上机电产品国际招标资质、通信建设项目招标资质的取消，意味着PPP项目代理机构主体的增加和PPP项目代理业务竞争的加剧。

二是代理业务量减少的挑战。笔者上面已经谈到，PPP合作模式将带来大项目的增加，但同时我们应该看到，大项目的增加将意味着小项目的减少。“强者越强，弱者越弱”的“马太效应”很可能将在行业中显现出来，因为承担社会资本法人招标业务的招标代理机构，将自然而然地承担后序的咨询业务。另外，按照财政部的制度安排，在PPP项目中，政府方不占控股或主导地位。而此相对应的是，我国的《招标投标法实施条例》根据强制招标范围与否和资金性质将招标项目区分一般招标项目、非国有资金占控股或主导地位的依法必须进行招标项目、国有资金占控股或主导地位的依法必须进行招标项目三个层级，层级越高，管理越严，PPP项目很可能属于第一或第二个的管理并不特别严格的层级。另外，《招标投标法实施条例》规定对于已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的情形，可以不进行招标。那么，当具有设计、建造资质的企业又作为社会资本在PPP项目中中标，后序的采购可以通过直接委托而无需招标，这些也会带来代理业务量的减少。

三是人才匮乏的挑战。长期以来，招标代理机构对人员的要求并不高，这既有招标代理环节对技术性要求不高的原因，也有国家在资质方面缺少统一管理的原因，一个小小行业在高峰期曾有机电产品国际招标、工程建设项目招标、通信建设项目招标、中央投资项目招标、科技项目招标、政府采购、药品招标代理机构7类资质，但至今对人员的要求也仅限中央投资项目招标代理资质中要求的30%登记在册人员具有招标师职业资格和工程建设项目招标代理资质中要求的几名工程建设类注册执业资格人员的要求。相对于PPP项目对工程、专业技术、财务、法律、金融、项目管理、运营管理等综合性的要求，人才匮乏是招标代理机构将要面对的最大的挑战，如何策划PPP项目采购前的实施方案、如何预先制定采购文件中的各类合同草案等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂运营管理、既懂投资又懂项目管理、既懂招标咨询又懂专业技术知识的复合性人才或团队来完成，值得行业去尽快培育或抓紧时间提前做好人才储备工作。

文章来源：《浙江省招标投标》总第28期