推广运用PPP模式 打造浙江经济增长新引擎

杭州市公共资源交易中心 范雪华

十八届五中全会提出，必须把创新放在发展全局的核心位置，进一步转变政府职能，激发市场活力和社会创造力，推动经济持续稳定发展。贯彻实施这一发展战略，推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务新供给，对扩大内需，化解当前经济运行矛盾，打造经济新增长点，具有十分重要的现实意义。

一、充分认识PPP模式的内涵和重大意义

所谓PPP模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，得到最优的投资回报及社会效益，实现公共财政或资源的价值最大化。

推广运用PPP模式，是转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革举措。经过多年改革探索，政府职能从微观管理向宏观管理转变，从“划桨”向“掌舵”转变，从越权包揽向简政放权转变，在法治、规划、政策、监管等方面不断完善治理体系，取得了显著成效。近几年来，我国经济发展进入新常态，受世界经济深度调整和国内“三期叠加”因素影响，经济下行压力持续加大。未来几十年推进新型城市化需要大量投资，推行政府与社会资本合作势在必行，PPP模式将倒逼政府加快职能和角色转变,在行政管理、法律政策、财税体制、监管体系等方面作深层次改革，破解政府与社会资本合作的制约瓶颈，促进政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本主体的管理效率、技术创新有机结合，减少对微观事务的干预或过度参与，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，有利于提升政府治理能力。

推广运用PPP模式，是发挥市场决定性作用，实现资源优化配置的重要途径。我国将在能源、交通、运输、水利、环保、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、教育、养老等基础设施和公共服务领域向社会资本开放, 通过PPP模式竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本参与，以整合社会资源，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，高效利用社会资本，激发社会资本活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力。这一举措契合了公共事业市场化改革方向，有利于实现资源优化配置，促进经济提速提质提效。

推广运用PPP模式，是提高公共产品或服务的质量和供给效率的重要保证。在现阶段，一方面政府短期建设资金短缺，一方面社会资本雄厚；发展公共事业，单纯依靠政府投入压力大、效率低、管理成本高。推广运用PPP模式，政府追求“物有所值”价值目标以及宏观调控和政策功能目标，保障公共利益；通过各种资产优化组合，既能保障资产好、收益好的项目顺利实施，又可对社会效益好的非赢利或收益不能完全覆盖的项目给予合理支付；社会资本主体参与项目规划和前期设计，运用质量监管体系确保项目质量，通过利益攸关方的紧密合作和有效监管，有利于避免政府决策失误和浪费，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

二、实施PPP模式的制约因素

目前，规范运用PPP模式，存在法律政策、融资机制、运行管理、监管评估、机构人才等多方面的制约因素：

1、法律政策制度不完备。当前PPP相关规定，主要依据各部委和地方政府法规，尚缺乏完整的PPP法律体系。PPP实践中存在因法律法规修订、颁布，或不同职能部门、不同制度规定不配套、不衔接甚至相互矛盾的情形，导致项目的合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营造成不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。PPP项目运作，如何避免制度摩擦，真正体现公平、共赢、优质、高效原则，充分发挥政府支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，促进经济和社会政策目标的实现，亟需完善PPP运作的法律规范。

2、融资机制不健全。一是现行金融体系尚不适应PPP项目融资的要求，如以参考应收账款相关规定申请质押融资，金融机构认可度不高，以项目本身产生的现金流归还贷款的项目融资方式现阶段缺乏可操作性。现行项目融资仍局限于信用贷款，缺乏多样化手段和广泛的中长期资金来源，无法发挥PPP项目风险隔离的优势，不利于吸引社会资本参与。二是财税制度不匹配，支持力度不够。

3、运作方式不规范。一是政府决策周期长，审批程序不规范，根据市场变化作适应性调整反应慢；二是运作流程不完善，标准化程度低；三是市场预测、风险预估能力不强；四是思维模式固化，相关部门在规划、项目立项等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，缺乏创新意识和工作协调机制；五是招投标活动存在串标、围标等现象，影响公正、公平；六是政府部门对运用PPP模式认知不一、重视程度不够、监管不力，存在权责不清、效率低下等问题。

4、缺乏专业机构和人才支撑。PPP项目方案编制及项目在执行中涉及项目范围、风险分配、运行方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等多方面内容。要符合规范操作，具有一定难度：一是项目运作缺乏法律、金融、管理等方面人才；二是第三方中介机构数量少，不适应提供项目评估、技术咨询、科学测算、项目建造运营和预期收益，制定可控的价格调整预案，及参与后续运营收支全过程跟踪审计等方面的需求；三是地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策和业务且具备项目运作经验的人员，在方案制定上往往存在疏漏，在项目谈判中难以与社会资本特别是境外资本在同一平台上对话。

三、简要对策建议

1、建立统一高效的PPP管理机制。一是建立专门的PPP管理机构。建立由财政、发改部门牵头，国土、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组，下设PPP服务监管办公室，使用行政编制，依法赋予行政执法职能，从发改、财政等部门抽调经济、技术、法律等方面业务骨干组成。领导小组负责审议PPP模式相关的地方性法规、重大规划、政策，对重大问题的统筹协调和决策，PPP服务办公室承担规划指导、政策制定、项目筛选、信息发布、融资协调、合同管理、绩效评价等全程服务和监管等职能。二是明确部门职责分工，发改部门负责对项目的可研方案、合作方式、合作方进行审查，财政部门对项目的资金使用计划进行审查，国土、环保对项目的各项条件是否符合法定标准进行审查。

2、切实做好顶层设计。PPP制度设计是综合改革，涉及行政体制、财政体制、投融资体制和公共产品供给管理体制等改革。推进综合改革，除以法治文化、市场规则、契约精神、合作共赢理念引领外，一是要加快法律法规体系建设。PPP作为一种合同式的投资方式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸方面，必须加快建立健全公用事业特许经营法、地方法规、行业法、公司法、招投标法等配套的法律体系，同时对一些带有部门局限性的法规或部门法规间存在的冲突，及时向法规制定部门反映并做好衔接。二是加快转变政府职能，理清政府与市场、政府与企业的边界，政府着重做好规则的制定和监督、做好财政中长期预算规划。对市场能运作的，政府用负面清单方式管理，同时强化政府自身诚信建设。三是搭建运行PPP模式的相关平台，包括融资平台、公共投资领域信用平台、PPP项目贮备库、政府采购网、中介机构服务平台。四是加快完善投融资机制，政府要加快筹划与金融机构共同设立产业基金，探索采用PPP项目收费质押和直接融资方式，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段；发挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势，多措并举吸引社会资本参与公共事业项目的投资和运营管理。五是在政绩考核体系中，把吸引社会资本作为重要的考核指标，以推动各级政府积极推广运用PPP模式。

3、审慎把握PPP运作的重点。一是PPP项目方案审核，应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点，审视方案的预见性、前瞻性、风险预判及解决机制，投资者的经验、技术、实力及创新能力。二是资本结构和投入模式选择，要合理安排资本结构，尽量保证各参与方利益。根据行业特征和收益情况分类确定：对经营型领域项目，可采取放开市场，政府不再直接投入的模式；对准经营性领域项目，可采取双方以股权合作方式建立投资、补贴与价格协调机制；对非经营性领域项目，可采取联合体项目法人招标方式由社会资本组织实施，政府以购买服务方式进行采购。三是PPP项目筛选，优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目。四是项目评估，要开展项目的物有所值的评估、财政可承受力评估、环境效益和社会效益的评估，对项目全寿命周期政府支出成本现值进行比较分析，确保财政的中长期可持续性。五是项目实施方案编制与审批，科学测算项目未来现金流和定价的基础数据，编制项目实施方案，包括项目基本情况、运作方式、资产权属、股权结构、投融资结构、采购方式、定价机制、收益支付、监督管理等。综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容和项目的长期可持续运营。六是项目执行，重点加强项目履约管理。项目主管部门和实施机构要根据项目合同约定，监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，定期检测项目产出绩效指标。政府按约定承担费用，并执行相关约定的奖励条款和惩处措施，及时做好项目违约处理。七是政府要依据PPP通行规则——“物有所值”评估结果，建立动态调整的收费定价和政府补贴机制。

4、建立风险管控机制。一是建立风险分担机制。PPP项目参与者对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险，并对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。政府部门或者委托的第三方对合同的监管，要尽早发现合同履行中可能存在的风险，并及时采取措施进行矫正或补救；二是改革财政预算管理方式，从财政单一年度预算收支管理向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担；三是加强对融资公司平台的监管，做好融资平台公司向PPP项目转型的风险控制。

5、完善监管制度。一是建立多部门全程监管机制。重点做好项目立项和特许经营者准入监管、项目建设运营的绩效监管，包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管。发改、财政、审计等部门要依托国家PPP综合服务平台对项目进行全程跟踪监管，通过准入监管剔除不能实现物有所值的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率；实行绩效监管，解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等问题，以保护公众利益。二是委托中介机构开展建设全过程、运营收支全过程的跟踪审计；引入政府采购信用担保，通过担保机构第三方监管弥补行政监管的不足。三是强化对监管者的监管。重点建立健全政府信用约束机制和对监管者的监管机制，防止政府换届或人事调整等原因出现失信违约行为，保持政策的连续性和透明性，同时要明确合同救济规则，对政府特权进行规制；结合财税制度改革建立中长期预算机制，以保证政府按协议付费；通过信息公开，实现社会对财政风险和政府履约能力的监管。对监管者的监管，着重是解决权力寻租、利益输送等腐败问题。

6、积极稳妥运用PPP模式。一是建立全省PPP项目贮备库。二是择优选择成熟度高、示范性强的PPP项目稳健开展试点，积累经验，逐步推广。三是建立考核制度，保证PPP项目的全寿命周期内政府监管不缺位。四是加强第三方经济、技术咨询服务等中介机构培育和人才培养。五是积极发挥招投标管理机构的参谋、代理、服务、监管等方面的作用。

来源：《浙江省招标投标》总第三十期