完善制度、明确职责，强化保障、优化服务 ——关于杭州市国有企业货物服务招标的问题及对策建议

杭州市公共资源交易中心 刘莹莹 洪春光

招投标作为一种公开、公正、公平的方式，因其程序规范、透明度高、公平竞争的特点，逐渐成为国有企业采购的首要选择。近年来，杭州市不断加强对国有企业项目进场交易的管理，落实监管、规范程序、优化服务，取得了显著的效果。然而，由于我国国企运行的体制机制与市场经济的不完全适应以及对招投标工作经验不足等原因，目前国企的招标采购工作仍存在一些问题。市公共资源交易中心参与国企货物、服务类项目招投标工作多年，本文拟结合几年来的工作实践，就杭州市国企货物服务招标采购的相关问题进行探讨。

一、杭州市公共资源交易类型及综合类项目简况

在公共资源交易业务类型中，除工程建设招投标，政府采购，土地使用权及矿业权出让、国有产权（资产）转让、处置、拍卖、变卖，医疗药品器械集中采购等主要大类之外，仍有为数众多的项目难以明确归类。杭州市在具体的公共资源交易活动中，将其统归为综合类项目。目前，综合类项目主要有三类：一是国企（各类指挥部）非生产经营性的货物、服务和工程项目。项目属性仅指市国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业、市级各类指挥部的招标采购项目。项目类别常见如办公家具、职业服装、信息化软硬件、物业管理（保安保洁）、专用（特种）车辆、保险经纪、规划编制咨询、网络（信息、智能化）系统委外维保等。二是公共（公益）的事业管理项目。如市政设施维护承包、城市垃圾清运作业承包、有害固体废物处置、土壤污染水污染防治处置等。三是特许经营类项目。如城市出租车经营权出让、主要污染物排放权交易、供水、供气、供热特许经营权出让、广告经营权出让、碳排放权交易等。

二、杭州市国有企业货物服务招标采购的实施情况

当前，杭州市国企的货物、服务项目实施招标采购及进入统一平台交易逐步得到加强和规范，其发展大致可分为三个阶段：

（一）自由发展阶段（2012年之前）。几乎所有的国企货物、服务招标采购由企业自主实施，仅有个别企业的零星项目进入专业交易平台（当时尚无统一交易平台）交易，且一般是国企自发主动对接专业交易平台，借用专业交易平台资源实现招标采购。这一期间，交易监管未完全明确，进场交易项目数量不多，交易程序未有统一的模式标准。

（二）逐渐规范阶段（2013年——2015年）。市公共资源交易中心在2012年底获批组建成立，整合搭建公共资源交易统一平台，内设综合交易处，专门承接、实施综合类项目进场交易。此后，国企货物、服务项目进场交易数量逐年增多，类型全面拓展；交易监管得到严格落实，已明确监管机构的项目由法定监管部门备案监管，未明确法定监管部门的项目由市公共资源交易管委办履行监管职责。形成了进场交易的规则、流程、受理操作程序，交易业务规范，服务保障有力。但交易监管虽得以落实，在具体的项目监管上仍缺乏严格统一模式标准，项目监管职责边界也还不够清晰。

（三）提升发展阶段（2016年以后）。杭州市公布了《杭州市公共资源交易目录（2015版）》（杭政办函〔2015〕135号），明确将“国有企业（各类指挥部）非生产经营的货物服务类采购”列入《目录》范围，应进入公共资源交易统一平台交易，同时指定市国资委作为项目监管部门。市国资委也据此印发《市属国有企业非生产经营货物服务采购管理工作指引》（杭国资产〔2016〕12号），具体明确了项目限额标准、特殊项目范围、监管落实等，指导市属国有企业非生产经营货物、服务项目招标采购的规范运作。今年以来，国企货物、服务项目设置了80万元以上的限额，进场交易数量趋于平稳；项目监管具有统一明确的模式标准，交易监管严格、有效落实；交易平台在承接实施交易活动中，也配套推出《综合交易类项目进场交易指南》、常见问题解答等，进场交易的规则、流程、受理操作标准更加完善、更趋成熟。

三、目前杭州市国有企业货物服务招标采购的主要问题

（一）进场交易项目覆盖面不够

《杭州市公共资源交易目录（2015版）》的全面实行，《市属国有企业非生产经营货物服务采购管理工作指引》自2016年4月1日的开始实施，对国企进场交易的项目范围作了较好的规范，起到了实质性的指导作用。杭州市公共资源交易平台有关国企项目的统计数据显示，2013年共进场93项（年成交67个2.54亿元）；2014年共进场197项（年成交146个6.15亿元）；2015年共进场248项（年成交182个3.99亿元），三年所涉市属7家国企集团公司、2个建设指挥部的23类工程、货物及服务。今年1-8月份共进场70项（成交48个2.25亿元），特别是4月以来，共成交项目32个，成交金额为1.21亿元，项目涉及5家集团公司，应该说达到了文件的预期目标。

然而，《工作指引》中指定了16家企业对符合要求的项目需要进场交易，目前仅有5家集团公司（建设指挥部）及所属企业的项目进场交易，占比为31%。进入交易平台的项目主要集中在市地铁集团、市钱江新城投资集团及其所属企业，尤其是市地铁集团及其所属企业进场交易项目为20个，占全部交易量的60％。综上来看，《工作指引》的实施面和进场交易覆盖面仍有很大提升空间，《工作指引》的执行落实存在不平衡。

（二）交易平台对国企采购进场交易的配套还不完善

1、专业人才的不足。国企招标采购的主体多样，至少包括国有资产（股份、收益）及被授权组织的项目、建设指挥部项目（临时）、集体资金项目、国有（集体）衍生项目以及其他使用国有资金、国家融资或授权、特许融资项目等。另外，国企招标项目包罗万象，远远超出办公设备、服装、电梯、餐厨设备、物业、管理软件等常规类别，如燃料、新能源、地铁、消防、网络信息化、供水、供气、供电的专业设备和雕塑、文化、体育、旅游等，甚至还囊括规划论证咨询、概念方案设计、临时过渡工程、保险经纪、健康体检、大数据平台、智能化等类型。随着全面纳管统一交易平台的构建，项目覆盖面不断拓展，公共资源交易平台在做好进场项目的政策咨询、流程审定、业务指导、具体受理服务保障等程序性、事务性工作将更加繁重，工作人员的专业知识、专业涉历面十分局限。

2、信息应用的不足。招投标行业的信息化建设及应用在工程建设领域、政府采购方面已先行一步。《电子招标投标办法》（8部委20号令，2013年5月1日起施行）颁发实施后，全领域的信息化工作更具备外部环境和政策基础。但国企的货物、服务的电子招投标工作目前仍处于无序发展或尚未提上日程，鲜有实质性、全流程地付诸实施。目前，杭州市公共资源交易平台已在用的国企招标采购“综合项目交易模块”，仅属于操作层面的电子化交易业务流程，未与该类项目监管部门进行信息交换和资源共享，尚不能真正实现招投标交易、公共服务和行政监督活动的全流程电子化运行。因此，在系统研发与建设、跨部门数据对接、协调合作等方面还有大量工作要做。

3、评标专家资源的不足。正因为国企招标采购项目包罗万象，新型项目时常出现，这就对项目评审的评标专家供给、评标专家资源提出严峻挑战。目前，作为行政监督部门的市国资委并没有组建市级相应类别评标专家库，省评标专家综合库尚处结构扩面、充实完善阶段，局限于保障供给大类、常用类专家资源，专业全面性、专业细分度、专业精细化、冷门专业等明显欠缺，所以国企非生产经营性货物、服务招标采购，尤其是货物、货品采购，交易平台对评标专家的使用实为“无米之炊”。作为权宜之计，现采取借用抽取市建设部门、市财政部门所组建的行业专家库，在具体使用中常常遇到可用专家资源缺乏、专业贴合度不严、无可用评标专家而由招标主体组建推荐临时专家库等实际情况。

（三）招标主体责任意识不强

随着《招标投标法》的颁布实施以及相关招投标管理规定陆续出台，加之党风廉政建设、反腐败工作进一步深入，审计、巡视等进一步严格的形势所迫，国企只关心是否实行了招投标？是否进入了统一平台交易？往往漠视、淡化企业的招标主体责任。很多企业在招标采购过程中并未有效、从严履行招标主体责任，认为只要做到项目进入统一平台交易，就可“甩手托管”，普遍没有建立健全招标采购内部制衡机制及管理制度，缺乏对交易流程控制和交易环节把控。这直接导致了国企项目招标采购的信息不够公开、过程不够规范、内控不够到位等问题，影响招标效果，同时也抹煞、淡化了国企作为招标主体应有和应尽的责任。

四、对策建议

（一）尽快完善相关法律法规政策

1、建立专项管理法规。可结合国企招标采购活动中遇到的实际问题，积极借鉴相关招投标方面的法律法规，参照其他城市的有益探索，按照“谁监管、谁立法”的原则，针对国企货物、服务招标采购活动及早制定出台杭州市《国有企业货物、服务招标采购管理办法》，引导国企货物、服务的招标采购走向法制化，使国企项目的招投标实际运行有法可依，规范操作。

2、健全管理制度及体系。依托《公共资源交易平台管理暂行办法》（14部委令39号，2016年8月1日起实施）的定性思路及运行机制，配套制定杭州市《国有企业项目招标采购交易规则及操作流程》等，明确国企招标采购的决策、业务监管、交易组织实施运行、专项监督的职责、分工及边界，就项目纳管公共资源交易统一平台，制定执行统一、具体的实施细则，切实指导监管部门、企业确定招标计划、前期准备、核准备案、确定招标方式、编制招标文件、定标等操作规程，具体明确进场交易流程的发布公告、开标、评标委员会组建、应用诚信记录、评标、中标公示等作业标准。

（二）强化招标主体责任意识

国有企业应从严落实招标主体责任，依据国家有关规定建立适合自身特点的企业招标采购管理规定，成立招标内部管理机构、牵头部门，建立相互制约、相互监督、控制有效的招标采购内控管理及运作机制，并对具体管理职责加以明确界定。

1、形成内控管理机制。国企招标采购活动要最大限度地整合内控资源，建好内控机制，形成在领导小组统一领导下，发展计划、招标采购、纪检监察、审计等职能部门各司其职、相互协调配合、内控到位的约束机制，确保招标采购依法合规。

国企货物、服务招标采购的内控管理机制可从以下几方面着手：一是领导小组要领导招投标活动，负责建立和完善招标采购活动内控管理机制，审查批准招标采购计划，决定重大事项，听取招标采购情况汇报及定标；二是发展计划部门参与招标采购计划审查及确认，定期检查对招标采购项目的投资计划安排及落实情况；三是招标采购部门具体组织实施，按规推进招标流程，重点考量标的项目、推荐招标采购方式、审查招标文件，把控招标公允性、公正性；四是纪检监察部门负责核验程序、流程的依法合规性，监督招标采购中有关法律法规及规章制度的执行，受理投诉举报，查处违纪违规行为；五是审计部门对项目预算、资金拨付、款项支付、合同履行进行跟踪审计监督，确保资金支出的合理性。

2、进一步规范交易程序。具体组织招标采购中，必须审慎选择招标方式。国企货物、服务招标一般应以公开招标为主，审慎采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等，防止刻意规避公开招标行为。

同时要严控交易程序的关键节点，抓住前期调研、招标采购审批、编制招标文件、开标、评标、定标等关键环节，保证达到招标预期目标，预防腐败发生。首先，招标方式审批环节，对不以公开招标方式的，必须附以论证情况，阐明原因，必须经领导小组集体研究决定；其次，招标文件编制环节，应符合相关法律法规、讲求严谨、富有法律效力，尤其是必须明确投标人资格、评标标准和方法、合同主要条款等各项实质性条件和要求，各项技术标准应符合国家强制性标准，不得含有倾向性或排斥潜在投标人的内容，保证投标人机会均等、公平竞争；第三，开标环节，拒收投标文件、检查投标文件密封情况、公开投标文件主要内容等要严格依据招标文件约定；第四，评标环节，要对评标专家有无异常打分、发表倾向性意见的情况、评标委员会成员执行回避制度等情况予以重点把控；第五，定标环节，要在评标委员会推荐的中标候选人中按规定确定，且经领导小组集体研究决定。

（三）建立健全监督管理体制机制

从完善招标采购监督机制着手，改革监督管理体制，强化各参与部门的履职意识，重视招标主体内部监督机制，发展社会监督，建立多层次的监管体系。

1、理顺管理体制机制。只有明确国企项目的监督及执法主体，才能从根本上理顺管理体制机制，有效落实监管。参照其他省市的做法，目前有两种方式：一是以合肥为代表的管理运行机制。其成立市公共资源交易监管局，让市公共资源交易监管局作为国企招标采购项目的监督管理部门及执法机构，真正实行 “综合监管”、“集中监管”，切实履行项目的审批、核准、备案及“现场监管”、“程序监管”、监督执法等职能，并由市公共资源交易监管局牵头制定出台有关国企货物服务招标采购的地方性法规、管理办法和综合性政策，会同有关部门拟订进场交易的规则、流程、标准，明晰监督管理部门、交易操作机构、招标人、监察、审计等的具体职责范围及边界，保障交易流程顺畅运行。二是温州、宁波慈溪等的运行模式。其通过一定形式及流程明确市国资委作为国企货物、服务项目的监督主体，让行业主管部门成为当然的行政监督部门。

结合《浙江省整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》及杭州市实际，建议在确认市国资委为国企（各类指挥部）招标项目的监督管理部门，且其成立招标监督管理处，进驻市公共资源交易平台，切实履行监督管理及执法职能。

2、构建企业内部监督机制。相关企业应制定内部招标采购监督管理规定，由企业内部纪检监察部门牵头，对招标立项、招标方式确定、招标文件审查到开标、评标、定标进行各环节、全过程监督，保证招标成效，以此强化招标采购参与人员的法制意识、遵章守纪意识、廉洁自律意识。

3、尝试开展社会监督。在信息公开的基础上，积极引入行业组织、企业、个人等参与对项目招标采购过程及交易流程的监督，探索交易参与各方、新闻媒体、社会公众和行风监督员队伍对国企项目交易开展社会监督。

（四）加强平台建设及交易保障

以国家和省有关公共资源交易工作的新制度、新规定为依据，把握电子招投标的发展方向，切实建好统一交易平台，切实保障服务好国企（各类指挥部）货物、服务项目。

1、确保评标专家充裕配备和合规使用。严格执行《公共资源交易平台管理暂行办法》，全面使用省级专家库的专家资源，推行国企货物、服务招标采购项目全部统一抽取使用省综合库的评标专家，保障项目评审合规性。加强与省评标专家综合库方面的衔接、合作，针对国企招标采购项目的特性，积极促成小类专业、冷门专业的评标专家子库的建设，探索推动单独建立特殊专业专家库、资深专家库，加快形成数量充裕、专业覆盖全、分类精细的综合库，强化评审专业性、权威性，优选中标候选人，提高交易质量。

2、大力推进信息技术应用。架构建立市公共资源电子交易公共服务系统时，应分类谋划、专题研究“综合类项目交易子系统”建设。坚持适用性原则，完善交易流程模块及业务操作系统。结合市国资委印发的《市属国有企业非生产经营货物服务采购管理工作指引》，对纳入统一交易平台招标项目全部实行业务系统管理运作，提升信息化水平。此外，以《电子招标投标办法》为指引，统筹并固化交易规则及服务标准，加快建成电子交易系统，完成与监督管理系统、公共服务系统的对接，推进交易信息资源共享及公开，及早试点并推广国企货物、服务招标采购项目实行电子招投标，利用信息技术手段解决弄虚作假、暗箱操作、串通投标、限制排斥潜在投标人等方面问题，提升项目招标的科学性、创新性、公正性。

3、切实优化交易服务。为各类交易主体提供公平、高效、优质的服务是公共资源交易平台的工作使命和发展根本。一是要立足现有条件，从管理上优服务。结合“OSM标准管理体系”导入应用窗口服务，统筹谋划公共资源交易平台，从办事环境、功能布局、信息应用、设施设备方面推行标准化建设及管理，夯实优化服务的基础。二是要在依法依规前提下，从制度创新上优服务。坚持“公共性、公益性”原则，在合法合规前提下，以“严密交易流程、简化交易环节、降低交易成本”为目标，制定形成统一化、标准化的进场交易规则、流程标准及操作规范。三是要注重人才培养，从提升能力素质上优服务。加强对从事国企项目招投标交易人员的教育培训，特别是对《招标投标法》等法律法规及管理办法的学习，组织考察调研，积极借鉴外地先进经验。在专职人员配备、培养、使用上推出有效举措，以提高人员职业素质及人员专业化为突破口，努力提升国企项目招投标交易的满意度和公信力。

以上是交易中心就当前国有企业招投标工作的粗浅分析。要解决国有企业在招投标活动中存在的问题，既需要整个国家宏观层面的政策乃至整个行业环境的改善，也需要不断统一各部门的认识、协调协作，同时不断加强企业自身对依法招标采购的认识。

来源：《浙江省招标投标协会会刊》总第三十七期