规范村级招标采购项目合同管理的 实践与思考

浙江省余姚市招标投标管理办公室 励人才

合同与招投标的关系密不可分，因为招投标的目的，就是为了签订一份项目合同，使项目承揽以合同形式合法化，并受到法律保护。余姚市招投标平台自成立以来，在加强对政府投资项目合同管理的同时，也十分重视村级招标采购项目合同的签订与管理，并在确保履约上下功夫。通过各种形式的日常管理、监督与检查，在乡镇（街道）、村社招投标合同签订及管理等项活动中，其成效得到初步显现。但也发现了一些不容忽视的问题，笔者近期通过收集有关部门在“三资”检查、审计、巡查等项活动中反馈的资料，并对相关问题进行了深入细仔的调研，在认真梳理、深入剖析产生原因的基础上，提出对策措施，以使村级招标采购项目合同的管理更趋规范、完善。

一、主要做法

近年来，余姚市在村级招标采购项目合同管理方面，主要采取了“一制订四加强”等五方面措施。

（一）制订政策。为加强对村级招标采购项目的有效管理，余姚市先后制订了村级工程建设项目管理办法，村级工程建设项目招投标（交易）管理办法，农村集体资产、资源交易实施细则等规范性制度。这些制度在规范村级项目应当实行招标采购限额标准、操作规程的同时，还有一项重要内容就是对合同的规范管理，如《余姚市村级工程建设项目招投标（交易）管理办法》（余党办〔2013〕3 号），把签订合同作为规范招投标项目的重要程序之一，作出了四方面规定：一是招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起 10 日内，按照招标文件和中标人的投标文件在乡镇（街道）分中心订立书面合同和廉政合同，并经乡镇（街道）分中心鉴证。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议；二是中标人无正当理由不与招标人签订合同的，投标保证金不予退还，并取消其中标资格；三是招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交；四是中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。严禁将中标项目非法转包、违法分包或擅自肢解后分别向他人转让。

（二）加强审核，不少乡镇（街道）招投标分中心加强了对合同的管理，落实专门人员，负责对合同内容的审核把关。

（三）加强培训。市级平台每年都要化较大精力对乡镇（街道）招投标平台的工作人员进行系统的业务培训，并将合同管理作为重要的培训内容之一。尤其是在2016年的培训中，更是摆上重要议事日程，邀请相关专业人员对合同法的基本知识、合同法的管理内容、要约式合同管理要点、落实合同法的有效途径，“合同法与招标投标法”两者关系与相关问题探讨等多方面内容进行了专题辅导、系统培训，并对相关问题进行了深入探讨，收到较好效果。除市集中培训外，各乡镇（街道）也开展形式多样的培训，一般每年不少于一次。

（四）加强履约。如有的乡镇从“四方面”着手，加强对合同履约的监督与管理。一是对低价中标项目实行工程差额担保制度；二是对暂定价通过二次竞价办法，有效堵塞了规避招标的漏洞；三是建立了工程项目变更备案制度，对超过一定额度的变更必须备案；四是推行了工程结算审计报告备案制度。逐步建立起了中标价、结算价和计价原则的综合管理体系。又如有不少乡镇通过“三项举措”来加强竣工验收管理。一是在工程建设项目验收领导小组成员中充实工程技术人员；二是实行验收组成员“背靠背”打分制；三是试行验收结果通报制度。

（五）加强检查。通过检查，促进合同的规范化管理，对在检查中发现的一些问题，有的及时进行了纠正，有的作进一步调研寻找对策措施，破解良策。如2009年4月，某村有一只标的为11万余元的绿化养护、道路保洁工程项目，经公开招投标，由一家实力较强的企业中标，但在检查中发现，签约企业与中标企业不一致，且该签约企业的资质已过期，经过进一步调查发现，该中标企业是被他人挂靠投标的，中标后为方便结算，当事人与村干部商议，采用移花接木的手段签约，造成主体不符。据此，该镇对相关企业及有关责任人员作了严肃处理。又如某镇通过检查发现个别小额项目，在合同约定的付款方式中，工程完工给付款项后的余额较小，工程承建单位在配合审计结算时，往往出现递交资料不积极的现象。就及时采取措施，统一规定为工程竣工审计结算前，款项给付不得超过70%，通过经济杠杆，强化了工程承建单位资料整理上报、配合审计结算的主动意识。再如某街道通过检查、规范完善制度后，使村级招标项目合同履约率大幅提高。在2015年送审的村级项目中，超概算10%的项目，有上年的77个，下降到9个。

二、存在问题

（一）合同签订不够规范。

1.不招标直接签订合同。如某镇有一个村有3个5万元以上项目未招标就擅自签约施工并支付了工程款，计30.8万元。另一村有9个5 万元以上的项目，未招标就自行签约发包，计327.60万元。与招标采购有关规定不符。

2.拆分工程规避进场招标。某街道2014年河道整治工程，总投资19.89万元，被拆分成5个5 万元以内的项目，在未招标的情况下，分别与自然人签约；又如某镇在创文明村镇广告牌制作围墙装饰工程总金额为11.31万元，拆分为喷绘2.75万元，围墙装饰4.36万元、4.20万元；再如某镇有一个村将18.87万元的道路硬化工程，拆分成5 个项目，以此来规避进场招标。

3.擅用邀请招标规避公开竞争。如某镇在2011--2015年送审的244个项目中，邀请招标项目数占25.4%，高达62个。其中有一个村的水环境整治项目，合同价为188.1万元，2014年5月20日擅自通过邀请招标方式确定施工单位。

4.合同内容不全。有些合同内容存在三方面缺陷：一是合同条款不全；二是合同文字不够严谨，如尽快付款；三是签字盖章不符合要求。如有的不签字，有的无权人签字。

5.不签合同先付款。如某街道有一个村庄整治项目，检查中发现有一笔44000元的费用未签协议擅自付款；部分工程还存在未经招标、未签协议便交由当地村民直接施工、付款的情况。

6.先签合同后招标。如某镇发现有3个应招标的村级项目在未招标的情况下，先签合同施工，然后再补办招标手续，存在虚假招标情况。

（二）合同履行不够规范

1.不愿履行。面对激烈的竞争，有的投标人怀着“拿下再说”的心态参与竞争，中标后又草率签约，后经仔细计算，认为合同一经履行，则必亏无疑，就千方百计强调主客观原因。客观原因如工期紧、工料涨等，在主观上实质是不愿履行。

2.延时履行。有一个采购项目，成交后，供应商迟迟不供货，业主急了，告知上级要来检查，不管合格不合格什么东西拿点来就算了，逼你就范。

3.瑕疵给付。如某街道有一个村的河道整理项目，中标价为每立方28元，就此签订合同。中标人在履约过程中分了二个标段，一个标段每立方32元，中标人自己做，另一个标段每立方 13元，中标人承包给他人做，结果每立方 13元的标段经验收，不合格，要求其返工，但此人不干，认为价格太低，要求业主加钱。又如有一个证书印刷项目，某供应商以最低价13.87万元中标，比预算价69.60万元，减少了55.73万元，节支率高达80%。据此，本该皆大欢喜，但在履约过程中却出现：证书外套内的衬纸经质检不合格。招标文件要求400克白板纸（质好纸薄），供应商提供的却是黄板纸（质差纸厚）。被认为属于典型的瑕疵给付。

4.事后反悔。某村经济合作社有245亩养殖场，通过竞标方式发包，成交价为每亩5020元，承包期为5 年，并当场签订中标成交确认书，村合作社按规定发出成交通知书后，成交人反悔了，要求撤销。

（三）合同管理不够规范。

1.变更较多。如有一个塘渣围填项目，施工主自行变更材料，用泥土替代了塘渣，价格相差较大。结果被审计时发现，收回了差价；又如有一个单位的一项维修工程，合同价为32.39万元，结算价为68.78万元，超合同价112.35%。而另一项维修工程，合同价为38.6万元，送审价为61.9万元，超合同价60%，还有一笔2.1万元的费用，其联系单是在工程竣工验收后增加并签批的。

2.业主违约。某镇有一个项目，经招标签约后，由于业主的原因，时间过去了2年多还不能开工。后来中标单位要求退还先前交纳的履约保证金40万元，但办事人员难以决定，认为退掉，合同还未履行，不退，中标人催得紧，最后想出一计，以借款形式借给中标人40万元，但这种想法，还是遭到了领导的否定。因为财政、集体资金按规定是不得出借的，导致左右为难。其实，该业主单位早已违约。

3.支付不规范。如某镇有一个“建设工程服务部”，中标村级项目后，以柴油等发票代替工程税务发票，领取工程款1119598元，被检查时发现。

原因分析。以上问题的存在虽属个别现象，而非普遍存在，且极大多数已通过检查发现后得到整改落实，但如果不从深层次上挖掘产生的原因，不从根本上寻找到破解良策，纠正的问题其反弹风险犹存。产生以上问题的原因是多方面的，但究其深层次原因，笔者认为主要有以下几点四点值得关注：一是图方便。如某镇一项目出现中标企业与签订合同企业不符情况的原因除了村干部缺乏应有责任心、施工企业法制观念淡薄外，其主要原因还是图方便造成的；二是搞变通。如拆分工程，就是因为按规定，5万元以上项目应进入乡镇（街道）分中心招标，5万元以下项目可由村自行招标确定承包人。将项目拆分成5万元以下，其目的就是通过变通达到规避进场招标。三是缺知识。如违规发包、擅用邀请招标、业主违约、虚假招标，合同履行不规范，甚至出现瑕疵给付、事后反悔等情况时有发生，其主要原因与缺乏招投标法律法规知识的普及不足有关；四是缺人才。如合同内容不全、变更多、支付不规范等，均与缺少专业人才的有效监管密不可分。

三、对策措施

（一）规范合同签订。

1.规范合同审核。审核的重点要放在以下三个方面。一是要审核签订合同双方的资格问题；二是要审核合同的规范用语问题；三是要审核工程款的支付问题。

2.规范合同鉴证。对经招标的工程施工合同，甲乙双方要在规定时间内，按照招标文件和中标文件的规定签订合同，并经分中心对合同主要条款与中标单位的投标文件及其他补充文件等是否相符等项内容进行审核、鉴证后实施。

3.加强监督检查。加强检查、及时纠偏是规范合同签订的有效举措之一，一些不规范的问题，通过检查，能得到及时发现，如通过“三资”检查、专项审计、巡查巡察等方式。

（二）确保严格履约。依法签订的合同，是对项目进行监管、变更、验收的重要依据，是业主实现最终目标，获得理想产品的有效方法，其正当权益受法律保护。在履约过程中产生的不规范行为，应按合同承担违约责任。至于合同生效后，如何确保履约，可以从以下几方面着手。

1.严格履约验收。做到“一审双验”。

一审，即工程审计。对投资额 5 万元及以上的工程项目必须进行审计，未经审计不得办理工程项目资金结算。审计前，工程进度款支付不得超过工程合同价的 70% 或实际完成工程量的 70% 。工程项目建设完工后，应在单项工程竣工验收后由施工单位及时编制项目结算，建设单位将项目决算有关资料送乡镇（街道）财政审计所安排审计，其中投资额在 100 万元及以上的工程建设项目由乡镇（街道）财政审计所送市工程建设项目造价和审计中心审计，投资额在 100 万元以下的工程建设项目由乡镇（街道）财政审计所委托中介机构审计。审计结束后 15 日内，将审计结果与工程决算在村务公开栏中公布。为提高专项审计工作的质量，委托中介机构的审计费用可由乡镇（街道）财政代付。

双验，即竣工验收与工程复验。首先是竣工验收。工程项目竣工后，建设单位应及时组织验收，出具验收单，乡镇、街道招投标工作领导小组应派员参加。建设单位应将项目申报审批、招投标、合同协议、变更、结算、竣工验收、审计、公布等资料收集整理存档。

其次是工程复验。村级工程建设项目经竣工验收、结算审计后，按审计核定工程款结算资金，在质量保证期内建设单位须暂扣不少于工程款 5% 的质量保证金。质保期满后，建设单位应组织复验，复验合格后方可支付质保金。

2.严格现场管理。一是选好监理。在标后管理中,邀请监理人员代表业主对工程进行管理，也是确保合同履约的有效手段之一。可借鉴有些乡镇（街道）对监理人员实行建库管理制度经验，实现选好、用好、管好监理人员，充分发挥其现场监管职能，确保工程质量。二是邀请受益人员参与管理。由于村级项目，受益面广，关注度高。可邀请老干部、老党员，以及懂行且责任心强的其他人员共同管理工程，能起到事半功倍的效果。三是借助第三方力量提高管理质量。对一些技术要求比较高的项目，可邀请专业机构进行检测。

3.保护合法权益。合同是对双方的法律制约，因而要充分认识合同的严肃性。在签订合同过程中，做到完备、合法，是预防纠纷的重要环节，要根据公平原则，确定双方平等地享有权利、履行义务，任何一方均不得滥用权力，不得欺诈，不得假借订立合同恶意进行磋商。乡镇（街道）要通过合同鉴证，严格把关。同时要注重培养、造就一支爱学习、重实践，懂法律，自觉守法、用法，善于拿起法律武器，维护合法权益的专业化合同管理队伍。要认真总结推广一些乡镇（街道）在合同管理方面的好做法、好经验。

（三）加强合同管理。

1.发包管理。对村级应招标采购的项目，在发包管理方面应把握以下几点：一是未经过招投标程序，不得擅自签订合同；二是签订的合同未达到规范要求的，不得支付工程款。三是应经过审计才能付款的项目，应先行审计。四是乡镇（街道）村级会计代理组织支付工程款，除需具备必要的审批手续外，还要将项目的招投标、合同、审计等资料收集齐全，审核把关，并将其列入工薪考核内容之一。五是要加强监督检查，促进发包管理的规范化。

2.变更管理。如何管好变更，市政府有多项规定，各乡镇（街道）也有实施细则。要严格按这些规定管好变更。村级工程建设项目应严格按预算实施，村经济合作社、施工单位、监理单位不得任意修改工程勘察、设计文本。对确有必要实施的设计、施工变更或者建筑材料更换等事项，应由村经济合作社、施工单位出具工程变更联系单，设计单位和监理人员签署意见，项目实施管理组织全体成员签字确认。

对较大的变更事项须经项目实施管理组织、村“三委会”集体讨论决定，并报乡镇（街道）招投标工作领导小组审核后方可实施，并应有时间、额度等方面的规定。

3.业主管理。要通过培训、考核、检查、案例分析等多种方法与手段，不断普及招标采购法律法规知识，使广大镇村干部牢固树立“三种意识”，即牢固树立契约意识；牢固树立依法依规招标意识；牢固树立依法依规管理合同意识，增强自觉性，确保有效性。

4.范本管理。要围绕进度、质量、投资、安全“四大”控制目标，制订切合村级招标采购项目合同管理实际的合同范本，以有效提升合同管理的规范化程度。

5.财务管理。对村级工程建设项目要加强“四方面”财务管理。一是所有村级工程建设项目收支均应纳入账内核算，两个村以上联建的项目应当统一纳入牵头村的账内核算；二是工程财务支出实行“一支笔”审批，凭证手续齐全方可入账。联建工程应当在联建村负责人审核会签的基础上再由牵头村负责人审批。从紧控制工程管理费用支出；三是严格按照财会制度规定对工程实行总账和单独明细核算，工程结算发票必须是与项目相一致的规范的统一税务发票，不得其他替代发票或使用无据支出凭证。严格按照合同规定的结算方式支付工程款，工程款原则上应通过转账结算；四是村级工程建设项目竣工验收、决算审计后，应按规定及时办理资产登记手续，加强资产管理。

来源：《浙江省招标投标协会会刊》总第三十七期