关于加快基层涉审批中介服务改革的研究与思考

目前，“放管服”改革已经步入“深水区”。从当前行政审批的整个流程来看，中介服务是行政审批的关键环节。它与各部门的审批服务、业主单位资料申报和准备各占审批全流程近三分之一时间。随着简政放权的深入，行政审批在不断提速，但是与之关联的中介服务仍多而杂，在行政审批之外又成了一个高高的门槛。凭借与政府和企业打交道的便利，少数中介还演变成个别政府部门权力寻租的通道。中介服务存在的问题和症结正消解着行政审批制度改革的红利释放，已成为降低制度性交易成本的重要瓶颈。因此，推进行政审批中介服务改革，彻底打通审批服务肌体“微循环”势在必行。

一、镇海区涉审批中介服务机构运行管理现状

据统计，镇海区共有涉投资项目审批中介服务机构约74家，业务范围涵盖11个审批部门的18类审批前置事项。2016年中介机构涉企评估评审费用约5000万元，服务项目主要分布在企业注册登记审批、基本建设审批和其他审批三个领域，涉及环境评估、节能评估、项目建议书、可行性研究报告、建设工程初步设计、规划设计方案编制、勘测成果确认、施工图设计及审查、园林（绿化）工程设计、水土保持方案、防雷装置设计评价、消防设计审核、安全评价、水资源论证、防震风险评估、雷电风险评估等近20项。

近年来，镇海区审管办发挥创造性思维，规范涉审批中介机构管理。以构建网上中介管理系统，推广实体大厅与虚拟平台一体化服务为载体，清理审批中介服务事项，规范中介机构服务行为。建立涉企经营收费服务、进出口环节经营服务收费和行政审批前置服务收费三级目录清单，有效精简各类盖章、证明、材料、前置中介服务事项及兜底条款等近120项，并向社会公开。建立窗口同步受理、网上同步共享、三环协同推进、放权同步跟进的“四协同”补漏式审批服务体系。推进实体平台标准化建设，以嵌入式对接吸引优质机构入驻，化解审批“中梗阻”；中介机构公开“同网”竞争，增强中介市场的竞争性和透明度，激活中介服务这池“春水”。

二、制约镇海区中介机构服务质量和效率提升的问题症结

（一）审批前置中介事项较多，削减难度较大。

中介服务项目与行政审批事项相伴生，绝大多数中介服务项目具有前置性和强制性，已成为行政审批事项的“衍生品”。目前镇海区投资项目审批前置中介服务事项总体上呈“纺锤型”分布。近年来，随着省、市部分行政审批权限下放后，加剧了纺锤中部的“宽度”，区级政府更多扮演的是最后承接者的角色。

中介机构的市场准入条件等具体要求也一般由市级以上政府部门文件规定，区级层面削减难度较大。相关法律制度对中介服务范围、收费标准、运作流程、信息管理、组织管理的规范滞后，前置中介事项的适用范围不明确，适用标准不科学，存在重复论证、反复论证现象，为评估而评估的问题突出，且易产生前置中介事项之间的冲突，这给项目审批服务带来相当的困惑。

（二）中介改革政策落地执行有一定难度

以推行“三测合一”为例，建设项目竣工后将规划竣工测绘、房产测绘、地籍测绘等三类测绘中介事项实行联合测量，推行一次性收费，测算出所有测绘成果，统一出具测绘成果报告，分别提供给规划、不动产中心和国土部门作为规划竣工核实、房产登记和用地复核验收的依据，以有效减轻企业负担。

但从操作层面上看，推行“三测合一”尚有许多瓶颈亟待突破。从审批部门看，规划、不动产、国土部门验收时侧重的测绘指标、口径不同，要求出具的测绘报告内容、形式也不一致，这给测绘中介机构的实际操作带来较大难度。从操作平台看，规划竣工测绘、房产测绘、地籍测绘都有独立的数据库平台，库内模块设置各异、存在系统业务壁垒，库与库之间无法做到信息共享与互认，必须统一整合开发数据库平台与信息管理系统，打破部门利益藩篱和信息“孤岛”。从市场分布上看，承担测绘服务的中介机构大多是原先规划、国土、房管部门下属事业单位转企改制而来，现行的分散测绘机制已固化为稳定的利益分配格局，实行“三测合一”后势必减少测绘行业内中介服务的收入来源，触动部门权力及其收益，利益分割问题将会凸显。

（三）中介机构唯利是图，违背职业标准现象严重。

目前，大多数行政审批中介服务机构承担着双重受托者的身份，既要受行政机关的委托为审批提供技术支撑，又要受行政相对人的委托为申报提供有偿服务。第一种情形是受审批部门委托出具技术支撑材料，并作为行政许可的主体要件之一；第二种情形是受行政相对人委托，办理审批前置中介事项或向行政机关申请审批事项。

政府与市场边界不清、身份界定不明的尴尬直接制约着审批中介服务机构的角色扮演，前一类委托在技术咨询中会出现审批部门与中介机构间的权力寻租现象；后一类委托基于利益的驱动诱导中介机构违规操作、恶性竞争，甚至盲目迎合企业不合理需求，出具虚假报告，导致评估评审结果失真失实，影响中介服务的权威性，造成政府部门、业主单位和中介机构的三方博弈，延误审批时间，破坏行业自律，并且在一定程度上存在着项目审批的隐患。

（四）部分涉审批中介全面走向市场尚有一定距离

清理规范中介服务，实际上是取消下放行政审批的延续和完善。现实是不少审批名义取消了，但通过中介的形式变相得以延续，成为行政审批“灰色地带”。有些审批事项换个“马甲”，由政府职能转移到政府相关的中介机构，用中介收费代替行政收费，以中介代替审批，企业不经过这些中介服务，很难拿到必要的行政审批和行政许可。

目前，镇海区审批中介服务领域中存在类似行业垄断和政府指定的现象，如竣工测绘、地籍测绘、房产测绘、防雷装置设计技术评价、人防工程施工图设计审核等。承担这些事项的中介机构基本上都与政府部门具有一定的关联。它们大多原先依附于规划、国土、房管、气象、建交等政府部门，承接了转企改制前的单位业务，承担重大项目的可行性分析或提供高技术壁垒的专项服务。区域内只有一家或有限几家，市场发育不充分，时间长、收费高、效率低等问题履遭诟病。

（五）行业监管力度不足，整体性管理缺乏有效措施。

目前中介机构诚信约束相对缺失，服务质量良莠不齐，一定程度上存在无序竞争和低价恶性竞争。造成该现状的重要原因是有效监督管理的缺失，突出表现为：监管权分散、监管依据不完备，综合监管和事后监管能力薄弱，对违规经营的惩处力度不足。

监管权分散是行政审批中介服务监管体制的最大特点，表现为条块分割、多头管理。监管依据分散制定，多为审批主管部门制定的部门规章、甚至内部文件，缺乏针对中介服务特点的统一、权威、系统的监管规则。监管部门信息不对称，缺乏协同监管机制，对违规经营者惩处力度不够。部分失信中介和从业人员没有受到应有的行政惩处，举措仅限于警告、罚款等，对中介机构资质与从业人员执业资质的关联性不足，通过司法途径进行追究的比例低、成本高、举证难。

三、镇海区涉审批中介服务改革路径和对策建议

（一） 进一步清理中介事项，创新中介服务工作机制。

全面清理规范、统筹考虑取舍中介机构类别、中介服务事项、中介收费依据，编制中介服务项目清单库，实行目录化动态管理。缺乏法律、法规依据的，政府和部门自行设置但依据不足的中介服务项目一律予以取消；确实有必要保留而缺乏设立依据的项目，应尽快通过立法形式保证其合法性；应由行政机关办理的事项一律不得交由中介机构办理；已取消的审批事项一律不得转为中介机构办理。

尝试按照行政事业性收费“受益者负担”原则，逐步改革推行政府购买工作机制。将“部分申请人委托中介服务”改为“审批部门根据工作需要委托有关机构开展技术性服务”，同时将申请人向中介机构付费改为向审批部门付费，使可能存在的“背后关联”、随意收费行为，变成光明正大的“明码标价”。

（二）积极培育开放市场体系，破除中介服务垄断。

开放中介市场，增强行业竞争性。首先要消除行政挂靠，主要方式有行政强制和政策鼓励两种。前者实行一事否决制度，发现挂靠、兼职、暗箱操作、设租寻租等行为，对相关人员绩效考评、晋升等实行一票否决；后者通过政府相关政策或财政资金向社会审批中介机构倾斜，引导中介机构主动与行政部门实质脱钩。其次要放宽市场准入。凡是具备执业资格、符合准入条件的中介机构，均可依法申请备案执业。鼓励民营资本参与中介机构脱钩改制和资产重组，积极引进资质等级、执业水平、资信度高且本地紧缺的中介机构进入市场。

培优外引，激活中介服务市场，每个行业中介机构原则上应达到3家以上。建立中介机构培育引进考核机制，在政策、技术、人才等方面积极支持培育中介服务机构。鼓励一批竞争能力强、业务水平高、发展前景好的中介机构做大做强；积极引进知识密集型和总部型中介服务机构；鼓励中介机构实行跨地域、跨行业联合、兼并、重组，实现综合性、集团化、网络化、规模化经营。按中介机构入驻率、注册资金规模、税收效益等情况给予一定奖励。

以“中介超市”双平台模式为载体，推进镇海区中介服务业集聚发展。强化实体平台，让中介机构由分散办公变为集中办公，比服务质量、比办事效率、比收费价格，规范从业行为维护市场秩序；借助“互联网+政务服务”，建立中介信息化平台并与政务服务网有机融合，把审批事项及对应中介服务整合入网上政务大厅，实现登录同一平台、使用同一账号、办理全部内容。做优“网上中介超市”，中介机构入驻网络平台，服务类型、资质等级、经营范围、执业资格、社保证明、营业执照等信息向社会公开，引导中介机构充分竞争。

（三）改革审批前置模式，实施“三联一合”服务。

以投资项目审批为切入，探索改革审批前置模式。打造三大平台。开发协同审批平台，将图件数据化，与审批部门数据端口互通，为中介预评价提供信息化基础；优化现有审批服务平台，实现与中介信息平台互通、信息共享共用；建设事后监管平台，对企业违法违约行为实行“一票否决”。编制三张清单。针对区内产业规划制定预评价准入清单；对照区域评估内容和投资协议条款，编制企业承诺事项清单；编制事后监管清单，明确监管内容及要点。创新三种方式。创新项目生成方式，在协同平台上开展合规性审查，实现项目“一键式”智能准入；创新项目评估方式，统一编制试点区块内审批事项及中介服务，变单个评估为区域评估；创新审批方式，将传统前置审批程序变为“政府定标准+企业做承诺+事后重监管”。

以固定资产投资为重点，创新优化中介服务流程。推广“三联一合”机制，强化“联合审图”、试行“联合测绘”、探索“联合评估”，推行特定区域“多评合一”；完善“效率捆绑”机制，将中介项目与审批事项“捆绑”计算服务时限，从业主委托中介开始，直至审批部门做出审批决定的全过程，由审批部门、行业主管部门负责限时完成；推行“形式审查”制度，中介机构可按照国家规范、标准对审批事项进行初审并承担法律责任，审批部门对中介机构初审报告进行形式审查并实行备案管理，建立复审、处罚、追究等制度。

（四）探索建立科学高效的中介服务比选系统

以“网上中介超市”为基础，建设中介服务比选系统，设置包含中介机构费用报价、完成时限、项目组人员业绩资质、机构资质信用、从业时间等五方面因素组成的综合比选评分指标，借助计算机辅助系统，公开比选服务效率、服务价格、服务质量、诚信履约等综合要素，帮助审批部门、项目单位科学高效选择中介服务。

业主单位提交《中介机构库抽取申请表》，明确所需中介机构人员的数量、资质等条件，确定费用（报价）、项目完成时限、项目组成人员资质业绩、机构资信、从业时间等权重。平台将项目主要需求信息，以短信方式发送到符合条件的备选中介机构。被邀请的中介机构收到短信后48小时内，网上参与项目竞争，填写报价、完成时限等综合信息。竞争时间截止后，平台依据综合比选评分指标计算加权得分，按照得分高低进行中介机构名次排序，供业主单位自主选择。

（五）构建合作共治的“四位一体”监管模式

建立健全监督管理新机制。以行政审批管理部门、行业主管部门、行业协会、业主单位为主“四位一体”、多方合力对审批中介服务进行监管。行政审批管理部门受政府委托负责对审批部门的评价工作进行考核，同步强化中介两大平台建设；行业主管部门负责对本行业的中介服务进行监管；行业协会负责行业内中介机构的自律管理；业主单位负责评价中介机构的具体服务效能。

积极创新监督管理新举措。推行“摇号式”双随机检查。在线随机抽取被检查对象，随机选派检查人员。事前“列清单”，法无规定不得擅自查；事中“适度查”，合理确定随机抽查比例和频次；事后用“结果”，让失信者一处违规处处受限。健全信用监管体系。完善中介机构信用等级评价制度，实行量化评级和追溯监管；采用招标采购方式，分行业公开竞争遴选中介机构入库管理；推行市场惩戒和淘汰机制，建立中介服务事后评估名录，将中介机构及执业人员的信用状况与市场准入、扶持政策等挂钩，提高中介机构违法违规成本，提升综合监管的实效性。

（镇海区审管办 王韬）

来源：《浙江招标投标协会会刊》