推行招投标评定分离 探索定标方式多样化

胡 小 龙

【 摘 要 】 评定分离，是招投标领域深化改革的一个新概念、一项新举措。多点试行证明，“评定分离”有利于贯彻权责统一、规则公开、竞争择优原则，也为深化招投标领域“放管服”改革开辟了新路径。本文在解读产生背景、归纳试行情况、分析优势短板的基础上，对推进评定分离、探索定标方式多样化提出了若干建议，旨在为招投标改革创新提供一些参考意见。

【关键词 】 招标投标 评定分离 定标方式多样化

“评定分离”相对于“评定合一”而言，是2012年前后我国招投标领域孕育的一个新概念,主要指遵循“权责统一、规则公开、竞争择优”的原则,将招标采购过程中“评标委员会评标”与“招标人定标”作为相对独立的两个环节进行分离，招标人在评标委员会评审和推荐的基础上,根据招标文件规定的程序进行定标并确定中标人。近年来，评定分离已成为一些省市进一步规范招投标活动的改革热点。

一．评定分离改革之缘起

自《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）颁发以来，招投标事业长足发展，招投标活动日趋规范，但仍然存在围标串标、利益输送、转包挂靠、评标不公等突出问题。党的十八大以来，各地高扬“放管服”主旋律，为有效遏制并解决突出问题竭尽全力，其中之一就是对评标定标环节进行深层剖析与对策研究。

《招投标法》第40条第2款规定，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人；招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。但由于《招投标法》没有具体规定招标人如何确定中标人，所以实践中存在着一些不规范做法。为规范定标行为，《条例》第55条作了相应规定，《条例》释义的解读是：招标人原则上应当选择排名第一的中标候选人为中标人；招标人也可根据特定情况需要依次选择其他候选人为中标人或重新招标。不少业内人士因此以为:招标人是项目责任人却不享有定标权，评标专家负责技术评审却拥有实际定标权，以至于招标人权责不对等，评标结果责任难以落实，且容易诱发围标、串标、转包、挂靠等违法违规行为。

鉴于此，深圳市住建局于2011年9月8日印发《关于深化建设工程招标投标改革 试行评标定标分离的通知》（深建市〔2011〕206号），率先开展以实现招标人权责统一为突破口，以“定性评审、评标公开、评定分离”为主要特征的新一轮改革试点。之后,针对评定分离诸环节的复杂情况，又加以规范和完善。2015年，深圳市政府印发《关于建设工程招标投标改革的若干规定》（深府〔2015〕73号）；2016年，深圳市住建局印发《评定分离定标工作指导规则》。2017年，深圳市住建局选取2015年9月-2016年10月期间单个标段招标预算金额较大、招标过程中异议或投诉较多、舆论或媒体关注的的建设工程项目进行标后评估(涉及招标项目137个、招标人59个、投标人6000余家)，评估显示，少数项目仍存在“未充分竞价或未体现择优”等问题，但阶段性成效明显，总体情况良好。

经过六年多的“摸着石子过河”，深圳市的“评定分离”制度改革日趋完善且在全国范围内产生了较大的影响力。“评定分离”也逐渐成为各地招投标领域深化改革创新的新爆点。尤其是浙江、江苏等东南沿海经济发达省市，多地跟进研究，多点创新实践。

二．评定分离试点之剪影

浙江省是国家第一个规范与创新招投标试点省，也是国家首批电子招投标试点省之一。2014年9月，浙江省住建厅印发《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标行政监督管理工作的指导意见》（浙建〔2014〕9号）,较早提及“评定分离”这个语词，并鼓励有条件的地区推行评定分离。2016年上半年，省发改委以探索评定分离为突破口，进一步规范招投标活动。并遴选海宁市、义乌市和省重点工程设计领域(以下简称“两市一领域”)进行试点。两年来，“两市一领域”能牢牢把握三个“点”。

（一）找准突破点，实施“两分离”。首先,还定标权于招标人。由招标人组建定标委员会，并根据评标结果决定中标人。“评标结果”不再等于“中标结果”，实现了真正意义上的权责统一。其次,让评标委员会回归“专家”和“参谋”本色。合理限制了评标专家决定中标人的权力，实现了评标专家的权责对等。

（二）把握关键点，推进“三统一”。统一规则，建立定标委员会机制，明确建库要求、抽取规则、定标程序和公示规定。统一进场评标、定标，明确评标定标纪律与注意事项。统一招标文件示范文本，充分体现“竞争和择优”初衷，强调招标文件是招标人和投标人订立合同的基础，其编制质量是招标能否成功的前提。

（三）聚焦风险点，突出“四监督”。招投标综合监管部门加强全程监督，行业主管部门实施业务监督，招投标管理机构强化现场监督，招标人纪检组织进行定标监督，并注意与本单位“三重一大”决策制度有机结合。线上线下同时监控，发现异常情况及时与定标委员会成员约谈，涉嫌廉政问题及时向检察机关移交，涉嫌违法犯罪移送司法机关依法处理。

在浙江，还有不少设区市及县（市、区）主动“试水”。比如，杭州市已规定招标人可根据项目特点选择是否采用评定分离方式；湖州市已试行并订有“评定分离三步走”推进计划；宁波、丽水等市及瑞安、龙泉、云和、平阳等县（市、区）也先后选择一批工程建设项目试行评定分离。

其他省也积极探索评定分离的可行性。比如江苏，省住建厅于2016年6月发布《关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》，决定“部分项目试行评定分离”；省建设工程招标办还于2017年3月印发《评定分离操作导则》，要求合理运用评定分离的评标方法和定标方法。又如湖北，省人民政府于2018年4月印发《关于促进全省建筑业改革发展二十条意见》（鄂政发〔2018〕14号），其中一条就是“逐步实行评定分离制度，实施分类监管。”再如湖南，省住建厅于2017年5月印发《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号），其第20条规定，“评标完成后，评标委员会应当……；也可以推荐3名不排序的合格中标候选人，由招标人择优确定中标人。”鼓励属地稳健探索评定分离。

三．评定分离实践之浅析

评定分离的试点实践取得了良好的社会效果，得到了招投标行政监督部门、招投标市场主体及业界人士的高度重视和广泛关注，大致有六个方面的初步成效。

（一）招标人的责任感得到增强。评定分离紧紧围绕“放管服”要求和权责统一原则设计，与工程建设项目业主负责制度一脉相承。既约束招标人滥用权力，又给予招标人择优权；既体现了招标人的意志，又从源头上压实了招标人的主体责任,走出了标后合同履行过程摩擦不断、项目受挫而无人担责的怪圈。

（二）投标人的诚信意识得以提升。投标企业的信用评价等级直接与定标结果挂钩，促使投标人改变原先将精力放在“研究”评标方法、评标专家、招标代理、同行业其他投标人及招投标监管部门上的行动轨迹，转而将研究的重点放在工程履约和工程质量上、放在提高企业自身的诚信度和在市场的认可度上，推进了招投标市场信用环境再提升。

（三）投标人的不良行为得到管控。贯彻了对招投标不良行为的惩戒规定，很大程度上对怀有围标串标想法的投标人产生震慑。定标权回归后，招标人对定标结果负主要责任，也更加关注中标人的履约行为，这对中标人有否违法转包分包等不良行为更具监督作用。中标人也更加珍惜中标机会，因为如果仍然层层转包，仅收工程管理费而不管工程，今后将会失去再次中标的机会。

（四）评标专家作用得到正确发挥。不再要求评标专家对中标候选人进行排序,改变了评标专家以往的权责不对称现状。其主要职责是按照招标文件规定专心致志评审投标文件，向招标人推荐合格的中标候选人。评标专家角色的回归，也让投标人失去了“公关”的方向，一定程度上抑制了投标人和评标专家之间的利益输送链。

（五）竞争择优的思想充分体现。“优中选低、低中选优”的规则赋予招标人选择一个优秀企业的权力，也促使投标企业结合市场和自身实际去合理报价。中标企业在业界均有良好的口碑，投标报价不再成为唯一的决定因素。

（六）投诉举报的数量明显下降。不仅约束了评标专家的不良行为和定标权力，而且破解了投标人围绕评标专家进行违法违规活动的潜规则。评定分离也使招投标“市场”与项目施工“现场”紧密联系起来，增强了投标人的履约意识，遏制了相关主体不良行为的滋生，从而降低了投诉举报数量。

驰而不息，久久为功。深圳市、浙江省及其他兄弟省的探索获得了国家发改委的充分肯定。2017年8月，国家发改委发布《关于修改〈招投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿），拟对《招投标法》的8项内容，《条例》的2项内容进行修改，其中一项就是对《条例》第55条进行重大修改。这项重大修改设想，既给先行先试的省市充气鼓劲，也被广大学者与公众视为修法工作的一大亮点。

无可否认，各地在试行过程中也存在着一些不容忽视的情形或问题，大体有以下四个方面：

（一）评定分离是否合法遭到质疑。有的认为：评定分离与《招投标法》的规定是一致的，是对《招投标法》的回归，值得肯定，但与《条例》的相关规定是相悖的，因而这一做法是“合法违规”的。也有的以为：评定分离制度的操作思路尚不清晰，容易给招标投标活动的健康发展带来一些负面影响,且行且慎重。依法行政是做好招投标各项工作的基石。业界对评定分离的合法性质疑，无形之中冲淡了人们锐意改革的能动性，因而多地出现行动少、观望多的情形可以理解。

（二）评定分离打破常规引起震动。有的招标人认为，《条例》已明确了定标办法，如另选他人，还需要解释理由，既担心得罪人，也生怕承担廉政风险，故而对试点工作不积极；有的则以为，十多年、甚至几十年才做一个项目，由招标人自行定标，专业知识与能力显然不够，可能难以满足定标的需要。一些投标人，尤其是中小企业，一听到评定分离就忐忑不安，因为中小企业在资质等级、单位业绩、信用程度、资金实力诸方面均敌不过大企业，加之挂靠风险增大，投标基本处于劣势。少数评标专家感到，评定分离使自己的潜在作用受到制约，表现出评审走过场、态度不认真等行为。

（三）评定分离运行规则尚需规范。尽管能建立评定分离规则，但实践中仍然感到“捉襟见肘”、不成体系。比如，在定标委员会组建环节，有的地方比较规范，有的地方却邀请行业监管部门人员参与；在定标方法选择环节，有的地方有四五种可选，有的地方只有两种可选；在评标定标公示环节，有的是3+3工作日，有的却是3+3日。另外，在怎么组织定标前考察、如何召开定标会、怎样进行全程监督等环节，各地也不尽一致。

（四）评定分离试点情况尚不平衡。由于“评定分离”是超前试行，缺少上位法的有力支撑，所以试行情况尚不平衡。有的试点单位比较谨慎，先从一些简单的项目试起，代表性工程不多；有的试点单位则大刀阔斧，覆盖面较大。据省际横向比较，试点范围不一、试行进度不一等情况也同样存在。

四．推行评定分离探索 定标方式多样化之思考

综上所述，评定分离改革的优势已一目了然，其短板也浮出水面。推行评定分离，探索定标方式多样化，不仅体现了依法行政的理念，还体现了“放管服”改革的本义。但是,这项改革涉及法律法规众多、监管链条较长，因此，务必争取政策法规的支持，完善深化改革的方略，推进制度体系的建设，重视对相关主体的指导。

（一）争取政策法规的支持。尽快取得招投标上位法支持应是当下的头等大事。经过近二十年的发展，招投标行业已进入转型升级的新时代，因而重新审视《招投标法》及其《条例》很有必要。试点证明，招标人自行定标也应当具备相应的能力，否则就很难保证“择优与竞价”。而对于不具备条件者，强行要求其“自行定标”也不太现实，何况工程建设项目招投标还有大小、难易之分。推行评定分离，本质上是扩大招标人自主权，回归招标人市场主体地位，但也不是对所有招标人都适用，设置包括“评定分离”在内的多种定标方式，允许招标人根据自己的意愿和能力选择适用的定标方式，更显人性化和合理性。故而《招投标法》及其《条例》的修改应当顺应经济与社会发展的客观需要和“放管服”改革的内在需求，应当承接评定分离试点之“地气”。如果《条例》第55条等修改条款得以通过，那么，评定分离所要展示的“将定标权还给招标人”之理念就能够成功实现；探索定标方式多样化的路线图就可以依法“施工”。

（二）完善深化改革的方略。研究出台“推行评定分离，探索定标方式多样化”的统一指导性意见，明确未来一个时期的新一轮行动方向。一要谋划深化改革创新的总体格局。将评定分离作为探索定标方式多样化为一个主要方面来推行，而不是简单地用评定分离去代替、去排斥现有的定标方式。二要扩大“评定分离”的试点范围。站在最大限度体现市场主体权责一致，最大限度满足定标方式多样化需要的层面，先在勘察、设计、监理、工程咨询等服务类项目，与工程建设有关的材料、设备等货物类项目中试行，在此基础上，向工程施工等复杂项目拓展。同时,考虑由建筑、市政工程逐步向交通、水利工程拓展，由工程建设项目逐步向政府采购项目拓展，最后实现招标采购项目评定分离试点全覆盖。

（三）推进制度体系的建设。坚持理顺政府与市场的关系，坚持评定分离问题导向，依法建立一套经得起晒、经得起查的统一、规范、务实、管用的评定分离制度体系。一要编制统一的《评定分离工作指南》。尤其要对如何界定“评定分离”适用范围、选择评审方法及定标方法、规范评标定标流程等环节加以规范。二要建立严格的监督制度。评定分离后的监管，任务是加重了而不是减轻了。比如在中标候选人公示结束到召开定标会前这个时段，招标人可以对投标人进行考察，这便是加强监督的新区域，需要通过发挥招标文件的统领作用等路径来减少招标人的“自由裁量”和“暗箱操作”空间。再如，评定分离后的定标方法不仅多种且各有优劣，这就需要监督部门事前检查招标人的内控机制是否健全，并将之作为判定招标人能否采用“评定分离”方式之前提条件。

（四）重视对相关主体的指导。一要引导招标人树立正确的价值观，提高正确行使定标权的自信心；提醒招标人“先立规矩后办事”，务必事前制定切实可行的评定分离方案。二要运用评定分离和定标方法多样化这一制度杠杆，促使投标人转变以往“重标中、轻标后”的传统陋习，积极走向“重信用、重品牌、重质量”；鼓励中小企业增强创优意识，适应时代发展。三要针对评标专家队伍“成员兼职、队伍松散、来源复杂、素质不一”等特点，加强对评标专家的教育管理，健全专家选聘与退出机制。四要协调相关部门加快建设统一的招投标诚信平台，善用互联网、大数据等现代信息技术，实现招标、投标、评标、定标行为源头可溯、过程可查、效果可评、责任可追。尤其是工程招投标还没有实现集中监管的地市，要完善多元共治机制，推进评定分离改革，探索定标方式多样化。

【主要参考文献】

[1] 国家发改委.关于《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）公开征求意见的公告.[Z].2017-08-29

[2] 国家发改委法规司,国务院法制办财金司,监察部执法监察司.中华人民共和国招标投标法实施条例释义[M].北京:中国计划出版社.2012.

[3]范恒山.齐心协力 扎实做好招标投标法修订工作[J]. 招标采购管理,2018，3.19-21

[4] 钱忠宝.论三种评标定标分离的异和同[J]. 招标采购管理, 2014,14.

[5] 张志军.评定分离“热”中的冷思考[J].招标与投标,2015,1.

来源：《浙江省招标投标协会会刊》