关于规范和加强评标专家管理的实践与思考

2010年10月，《浙江省综合性评标专家库管理办法》首次明确以省为单位组建综合性评标专家库，这是我省招标投标管理体制的一项重大改革，综合性评标专家库改变了以往专家管理的条块化、区域化和碎片化的情况。近年来，综合性评标专家库建设在推进我市公共资源交易市县一体化改革、促进评标公平和公正、加强诚信体系建设等方面都发挥了重要作用。但是，几年来的实践也表明，综合性评标专家库两级管理方面还存在一些亟待解决的问题,有待进一步优化完善。

一、评标委员会制度分析

（一）现行法律相关规定

招投标是通过市场化、竞争性方式选定交易对象的发包形式，是集工程、经济、技术、管理、法律等为一体的系统工程，其中评标、定标是招投标的核心环节。我国于2000年1月起施行的《招标投标法》将招投标活动纳入了法制轨道，明确了招标人、投标人、招标代理机构、评标专家、行政监督部门五大法律主体和各自的权利、义务。对于评标委员会和评标专家，《招标投标法》第37条规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”上述规定明确了以下几个关键问题：一是由评标人负责组建评标委员会；二是评标委员会的具体组成形式；三是由评标委员会负责评标。

但是，如何完成评标向定标的转换，《招标投标法》未作明确规定。2012年2月起施行的《招标投标法实施条例》对此进行了细化。《条例》第53条规定：“评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单。中标候选人应当不超过3个，并标明排序。”第55条进一步明确：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”据此，国有投资项目评标结果产生后，中标结果实际也就随之产生了，招标人只能按得分高到低对评标结果进行确认，而无其他选择权。

《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动的意见》（(浙政发〔2014〕39号)第18条更细化规定：“国有资金控股或占主导地位的依法必须招标的工程建设项目，除服务类招标项目外，招标人应在招标文件中约定由评标委员会推选1名中标候选人。”这虽然一定程度上减少了招投标异议、投诉的发生，但更扩张了评标委员会的权力，压缩了招标人的权利，等于变相剥夺了招标人的定标权。

（二）现行制度的利弊分析

招投标制度起源于西方国家，但是美、英、德等国家的评标委员会的角色与我国存在着较大差异。在美、英、德等国的招投标制度中，评标专家只有在业主方或采购官员需要时，才通过邀请方式参加到招投标程序中来，提供的仅仅是咨询性意见，最终由业主方或者采购官员决定中标结果。同时，招标项目一般采用最低投标价法，评标专家滥用自由裁量权的空间不大。由于由招标人主导招投标程序，这种制度安排有利于发挥招标人的主观能动性，也有利于平衡招标人的权利和义务。

相对于西方招投标制度，我国的评标委员会制度具有以下特点：一是评标委员会和评标专家的地位由法律直接赋予，具有独立性。招标人对评标结果只有确认权，不能改变评标委员会的评标结果。二是虽然法律对评标专家的权利、义务作出规定，但许多内容缺乏操作性、刚性约束不大，专家权利和和义务不对等。由于评标委员会是临时性组织，评标结束随之解散，很难具体承担起法律责任。三是大量项目采用了综合评估法，评标专家对技术打分有较大的自由裁量权，专家一言九鼎，评标权一权独大，多数的评标专家决定中标结果。四是招标人主体地位在定标环节没有得到充分体现。评标委员会不需要对招标人负责， 招标人的能动性受到挫伤，部分招标人为避嫌，不愿意派代表参加评标委员会。

我国评标委员会制度的上述特点，决定了当前不少项目名义上是招标人招标，实际上是评标专家左右中标结果。一方面，部分招标人觉得招投标就是“拉郎配”，无法招到真正满意的投标单位或意向单位，往往将后期建设中产生的问题归咎于招投标，在实践过程中招标投标管理部门“躺着中枪”或“背书”的现象比较普遍。另一方面，不少投标人走偏门，将精力放在做评标专家工作上，尤其是一些技术打分占比较高的设备类、服务类项目，乱象更加突出，严重扰乱了招投标市场的秩序。

二、评标专家库管理存在的主要问题

评标委员会制度是专家库建设的前提条件，由于评标委员会制度设置上存在天然不足，导致专家库建设和管理使用中存在“两张皮”现象，表现为以下几方面：

一是重入库审批、轻“事中、事后”监管。各地市为工作开展，往往较注重入库条件、入选程序和专家数量等问题，而忽视对专家的日常、动态管理。同时，由于缺乏全省统一、行之有效、科学合理的专家考核管理体系，面对千人以上的片区评标专家，即便实施“一标一评”、动态管理、不良行为记录等手段，但对于评标专家——尤其非本片区专家，管理显得力不从心。导致的结果是，各地招投标综合性管理部门对评标专家重“使用”轻“考评”，只求量不求质，对评标专家的日常监管流于形式，评标专家只进不出，能力水平有高有低，队伍良莠不齐。

二是库内专家结构不合理。个别专家虽然提供了职称证书、注册证书，由于未从事与专业相关的工作，名不符实，无法从专业角度给出评审意见。比如，我们约谈过某项目打分畸高畸低的专家，其表示不从事与评标项目相关的专业工作，所以就凭印象打分。部分年富力强、专业水平高、能力强的专家，因为是单位的技术骨干，工作繁忙，往往不能来参加评标；反而一些退休在家、专业水平较低的专家，因为比较清闲，参加评标的机率要大，成为评标区的“熟面孔”。个别类似电梯、空调安装等专业，由于片区在库专家偏少，一些专家成为“常委”，时间一长就成为“围猎”对象，容易人为操纵评标结果。个别专家甚至为提高出镜率，尽量多报专业类别，堪称“全能型专家”，但专业能力却与之无法匹配。

三是个别专家职业道德低下。个别专家工作态度马虎，不认真审查投标文件，草率行事，甚至出现统分失误之类的低级错误；个别专家指导思想出现偏差，拿到投标文件就找瑕疵，动辄废标，以体现其权威性；个别专家不能坚持原则、独立评审，常常迎合招标人或者招标代理机构的不正当要求；还有极个别专家与投标人串通一气，评标倾向性明显，打分畸高畸低，泄露评标秘密，甚至收受投标人贿赂，严重败坏招标投标的风气。实践中，存在招标人还没有发布中标候选人公示，投标人就对评标细节已了如指掌，并据此提出异议、投诉，本应保密的评标过程无密可保。

四是专家权利、义务不对等。个别评标专家不能正确看待评标专家的权利、义务，常以独立评审为名，滥用自由裁量权，在一些细节问题上固执已见，不接受招标人、监督部门的解释和监督。法律虽然规定评标专家需要对评审意见承担个人责任，但如何承担却没有切实的办法。即使评审出现明显错误，也很难判断是出于专家的主观原因还是出于客观原因，无法进行追责。评标专家对评标结果掌握生杀大权，却不承担相应的责任，即使记录不良行为，予以通报批评，至多是取消评标专家资格，违规成本极低。因此，难免社会公众无奈地将某些专家戏称为“砖家”。

五是新形势下产生的新问题。首先，一些投标人将专家作为“围猎”对象，从“一次投资”转为“长期投资”。省库专家虽然人数众多，但分到片区，细化到县市、不同领域的人数就变得有限。于是，一些投标人从“临时抱佛脚”而进行“长期感情投资”，大家心知肚明，形成利益默契。其次，利用信息技术的迅猛发展，利用网络手段进行交流，形式更为隐蔽。据反映，目前存在特定的专家QQ、微信交流群，催生了一批黑中介、黑掮客，甚至还编制了专门的暗语用于联系，一旦群内专家收到通知后，便在群里留言要去某地出差。接着便有黑中介、黑掮客主动联系评委，牵线搭桥。

上述种种乱象，既有制度缺陷造成的原因，还有其他的因素：一是受到社会大环境、大氛围的影响。当前，社会价值取向“一切向钱看”，招投标领域又是利益的汇集地，导致个别专家社会责任感缺失、守法敬业意识淡薄，利用手中的评标权来非法谋利。二是评标专家库属于松散型的结构，许多专家又不属于体制内工作人员，缺乏必要的职纪约束。加之，专家往往也是相关行业的业内人员，与投标单位有着千丝万缕的瓜葛。三是监管部门取证困难、认定标准模糊。比如打分畸高畸低，法律上没有明确的界定，即使存在偏离，亦很难对评标专家的主观方面作出判定，导致个别专家有恃无恐。四是处罚力度偏轻。从不良行为记录来看，虽然我省下发了《关于印发〈评标专家不良行为认定与记录暂行办法〉（试行）的通知》，我市也制定了相应的办法，但由于程序比较复杂，公告对违规专家的震慑力也有限。从刑事追责角度来看，尽管两高《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》中规定“依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。”但在司法实践中，评标专家受贿定罪的情况寥寥无几。

三、嘉兴市的主要做法

针对上述突出情况，近年来，我们主要从“事前、事中、事后”全链条管理入手，强化了以下几方面工作：

（一）抓准入，强化“事前”准入管理。一是注重申请人的职业道德审查。将有无职务犯罪、行贿犯罪和行贿行为作为评标专家入库的前置条件，与检察机关建立不良记录和犯罪前科查询机制，从源头杜绝不合格专家入库。同时，采取书面审查与实地考察相结合的方式，深入申报人单位开展摸底调查，了解申请人的真实状况。二是强化申请人的专业背景审查。由于学历、职称和资格证书只能反映静态指标，若申请人多年不从事实务工作，便很难真正担负起专家的职责。因此，我们要求申报的专业必须要提供3个以上近年来的业绩。三是严控一人多专业。建筑行业包括许多细分子行业，俗话讲“隔行如隔山”，一些申报人为了提高“出镜率”，往往不论是否符合条件，报了再说。我们在专家初审过程中，要求评标专家至多申报2个专业，避免出现“万金油”专家。四是定期举办评标专家培训。邀请主管行业和市监察委员会的专家授课，提升评标实务能力和职业道德水平。近年来，我们从背景、经历、证书、业绩等方面从严把关，初审通过率保持仅在60%左右。我们还将评标专家统一管理列入我市公共资源交易市县一体改革的重要内容，实现了片区专家管理的全市统一。

（二）抓规范，强化“事中”过程监管。由于招投标活动具有时效性，一旦发生差错事后很难弥补，因此，加强事中监管是重点。一是大力推行电子辅助评标，压缩了评标专家自由裁量权。系统中增加异常打分的预警功能，当个别专家打分与其他专家偏离较大时，系统会自动预警，由评标组长介入询问理由，必要时由现场监管工作人员介入调查，确保评标活动的公平性。二是严格执行抽取操作规程，严格遵守抽取时限要求，阻断评标专家和投标单位标前接触的可能性。三是实行评标过程视频同步直播，对量化评分结果和否决投标理由进行公示。针对个别投标人在交易中心附近围堵评标专家的情况，我们在专家进出交易中心的关键位置设置摄像头，并在开标前对拍摄情况实时直播，起到很好的威慑作用，杜绝了围堵专家的现象。同时，在招标文件中规定“投标人任何试图影响评标委员会对投标文件的评分、比较或者推荐候选人的行为，都将导致其投标被否决，并没收投标保证金”。四是开展不定期巡查。“为难于其易，为大于其细。”管得松与紧，效果大不一样，细节往往决定成败。我们在日常巡查监管中曾发现个别专家将关了静音的手机带入评标区、夫妻专家代为参加评标、甚至有专家将评标资料带走等情况，说明一旦放松监管，不规范行为就会抬头蔓延。五是建立“一标一跟踪”制度，对存在异常打分的项目，第一时间与相关行政监督部门联合进行研判，积极介入调查，及时跟进查处，并与公安部门联合，将此类情况列入“扫黑除恶”打击范围之内。

（三）抓追责，强化“事后”全面监管。一是制定下发《嘉兴市评标专家不良行为认定与记录暂行办法（试行）》，建立全市统一的不良行为记录和公示制度，约谈存在异常打分的项目的评标专家，将结果记录不良行为进行公示。2018年，我们共约谈7名专家，记录不良行为 85人，并对结果进行了公示，达到“处理少数，警告一批，影响全体”的效果。二是探索建立重大项目的后评估机制，随机抽取一定比例的已完成项目，由资深专家进行绩效评估，及时发现和解决存在的问题。三是建立招标投标失信惩戒合作机制，及时获取主管部门对评标专家作出的生效处理决定，记入专家个人的诚信档案并公示。四是协同强力部门联合打击，充分发挥市打击经济犯罪联席会议、市扫黑除恶工作机制等制度安排，加强与市监委、市公安等职能部门的联系，及时移送围标、串标和专家严重损害公共利益的犯罪线索，加大打击力度。

四、联动加强专家管理的几点建议

一是探索完善定标制度。充分利用此次《招标投标法》修订的契机，加大改革力度。应转变观念，促进招标人主体地位的回归，适当扩大招标人定标的权利，实现招标人“权责统一”。在修法之前，建议扩大“评定分离”试点范围，对主观分占比较高的勘察、设计、监理类服务项目和设备采购等货物类项目，由评标委员会不分排名推荐中标候选人，解决定标程序名存实亡的现象。同时，制定招标人定标程序的约束性机制，引导招标人完善内部定标程序，平衡招标人、投标人和评标专家三方关系，避免从一个极端走向另一个极端。

二是加强专家准入管理。随着多年来的扩容增量，目前省综合性评标专家库的入库专家数已经达到了一定的规模，对专家库的建设要从建库开始的侧重于入库的专家数量向侧重于专家的质量转变。首先，改变目前完全依赖书面审查的模式，采取书面审查与实地考察相结合的方式，全面考察申请人的专业水平和品德修养。其次，突出申请人的业绩审查，细化审查标准，比如工程造价类可要求提供3项30000平方米以上公共建筑、或者50000平方米以上居住建筑工程土建或安装工程的造价主管；施工类担任过30000平方米以上公共建筑、或者50000平方米以上居住建筑工程总承包或者专业承包项目的负责人等证明，确保申报人的务实能力及专业性。再次，加强在库人员的动态管理，建立招投标综合管理部门与检察机关的协作机制，定期进行库内评标专家涉及职务犯罪、行贿犯罪或行贿行为的排查，避免发生专家受到刑事处罚依旧在库的情形。同时，逐步消化库存退休专家的数量，从业务能力提升的要求来看，退休专家往往跟上不形势发展的要求；从刚性机制约束的情况来看，退休专家往往更加容易成为“围猎”对象；从管理的角度来看，退休专家在参加评标活动的过程中存在着安全隐患，我市已经遇到此类情况。

三是建立在线管理系统。结合“最多跑一次”改革，做实以下几方面工作：首先，建立全省统一的评标专家日常考核管理系统，基本功能包括：自动考勤，通过门禁系统自动记录评标专家缺席、迟到情况；“一标一评”，包括业务水平、职业道德、评标质量、遵章守纪等内容，实时纳入考核系统，自动汇总统计；综合查询，每名专家被抽取的情况、应答次数、参评次数、缺席次数、迟到情况、参加培训、不良行为记录等情况。其次，完善抽取系统，平衡专家抽取概率。为避免出现“常委专家”，应当限定每名专家每月、每年被抽中次数上限。第三，加强日常动态考核的运用，完善评标专家的诚信体系，对一些诚信纪录不良的，要坚决清除出库。实现评标专家信用档案与社会征信系统相衔接、相联动，促使评标专家重视信用记录。

四是完善招标制度规则。首先，建设统一全省各类项目的示范招标评标办法，指导招标人、招标代理机构提高招标文件的编制水平，合理选择评标办法，细化评标标准，量化各个评标因素，缩减评标专家的自由裁量权，减少人为因素对评标结果的不正当影响。今年，我市修订了《嘉兴市国有投资工程建设项目施工与监理招标评标办法》，针对评标专家打分不公问题，规定技术专家分子目进行打分，压缩技术标的打分空间（以技术分占比最高为17分计，满分与基本分的相关为11分，折算到总分中为1.87分，将其不良影响控制到最低），着力破解专家不公的顽疾，取得了很好的实际效果。其次，在统一全省招标评标办法的基础上，大力推进异地远程评标。这既有利于破解评标专家评标不公的问题，又有利于降低招标人招标成本、解决评标专家路途奔波等问题，提高评标效率。目前，省外一些地市已经有比较成熟的经验可供借鉴，建议统一全省远程评标规则，大力推进远程评标。

五是重视专家培训工作。首先，重视专家培训工作，不能走过场。统一各片区专家的培训计划，培训教材、培训内容，培训师资，考试标准，避免各地各自为政，流于形式。其次，加强评标专家的职业道德和法律知识培训，定期组织开展预防职务犯罪警示宣传教育，提升评标专家学法、守法、用法的自觉性，增强廉洁自律意识。最后，建议开发在线培训系统。从我们的经验来看，租借场地，举办千人以上的培训，实际效果不理想。通过在线学习，明确专家必须满一定的课时、并且考试合格，才能完成在线注册，增加培训的有效性。