现有法律法规背景下集中采购机构如何应对竞争

【摘要】 《深化政府采购制度改革方案》提出“建立集中采购机构竞争机制”，既是对集中采购机构的鞭笞，更是对集中采购机构的激励，因为引入竞争可以激发团队活力,激活采购机制,提高采购质量。在现有的法律法规背景下，集中采购机构应该如何应对竞争，文章广征博引，提出了只有增强敢于竞争的意识，了解引入竞争的路径，练好应对竞争的内功，才能出奇制胜、立于不败之地的建议。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自2003年1月实施以来，对规范采购行为、提高采购效益、促进廉政建设发挥了重要作用。为进一步构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购机制，2015年1月，国务院颁布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）；2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议又审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》中的一项重要内容就是“建立集中采购机构竞争机制”，旨在通过改革，优化对集中采购机构的管理与监督，提高政府采购活动的质量和效率。

一、集中采购机构为什么要建立竞争机制

竞争，赋予我们压力和动力，给我们以直接现实的追求目标，崇尚道德、遵守法律是保证有序竞争的基本原则。具体而言，竞争能最大限度地激发团队潜能，提高学习和工作效率，客观地评价自身，发现自己的“短板”，提高自己的水平；能使我们的组织和工作更富生气，学习和生活更富乐趣。《政府采购法》规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。这里的竞争，既指供应商之间的竞争，也包括集中采购机构之间的竞争。因此，建立集中采购机构竞争机制意义至少有三：

（一） 可以激发团队活力。

《政府采购法》规定，“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”职责法定，其出发点是通过行政手段来修正市场竞争规律的“失灵”，但一定程度上也影响了市场在公共资源配置中的决定性作用，使得集中采购机构的业务具有“天然”的垄断性，使得这个非营利事业单位充满优越感、缺乏危机感。因为其有法定的人员编制，没有太大的社会压力；有规定的各项经费，没有太大的业务风险；有稳定的日常业务，没有太大的工作责任，所以，一些采购人员可能思想上缺乏忧患意识，学习上缺乏进取行为，工作上缺乏敬业精神，这就容易导致政府采购项目的质量难以得到有效保证，严重的还会滋生腐败行为。集中采购机构引入竞争，就预示着该机构不再具有垄断集中采购业务的“特权”，集中采购机构要生存、要发展，就必须重新审视自己，自觉地以问题为导向，努力解决自身与新时代政府采购工作实际不相适应的问题，激发参与竞争、锐于进取的内驱力，

（二） 可以激活采购机制。

2009年，国务院办公厅曾印发《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号），提出“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争”。期间，广东省、西安市等地积极试行。比如，广东省印发《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》（省十一届人大常委会第12号），鼓励采购单位在本区域集中采购机构中（本区域的省级或市级集中采购机构中）择优选择集中采购机构代理采购项目，实现大区域内集中采购机构的内部竞争和良性发展。先行地的实践证明，在拥有法定职能的集中采购机构之间构建竞争机制，有一定的难度，但理念与方式均切实可行，且对治理政府采购的“贵、慢、次”难题富有实效。另外，工程建设项目招标代理方式也佐证了建立集中采购竞争机制的可能性。2018年，浙江省本级重点工程招标项目共1096个，中标额1696.54亿元。其中1064个标段委托代理机构招标，占97.08%，中标额1690.52亿元；有32个标段由招标人自行组织招标，占2.92%，中标额6.02亿元。这些数据足以说明招标采购社会代理机构“高手如云”，社会代理方式行之有效，集中采购引入竞争机制属于时代必然。

（三）可以提高采购质量。

自政府采购制度实施以来，全国各地的政府采购规模持续增长，以浙江省为例，2018年已增长到1483.57亿元。但是，也出现了一些亟待解决的问题，例如，“价格高、质量差、效率低”问题已引起社会的高度关注并引发业界对政府采购制度的质疑。这其中有政府采购体制自身的缺陷，也有集中采购机构重程序、轻结果导向的原因。《政府采购法》规定，“政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果”。《条例》还增加了相关考核内容。但由于集中采购机构只负责一级财政的集中采购目录内的采购事宜，缺乏相互间的竞争，其服务与质量难以与本区域的代理机构或其他区域的集中采购机构比较，所以也难以对其作出精准考核和评价。久而久之，集中采购机构的不良作风有可能滋生，集中采购的质量与效率有可能“打折”。建立集中采购机构竞争机制，能促使集中采购机构扬长补短、脱胎换骨，勇敢承受市场的巨大冲击力，重视培育自身的核心竞争力，从而以规范操作、专业服务和良好绩效来赢得市场的接纳与社会的认可，最终促进政府采购的高质量发展。

二、集中采购机构如何积极地应对竞争

竞争机制是市场机制的内容之一，能最大限度地刺激各利益主体的能动性。《方案》提出“建立集中采购机构竞争机制”，既是对集中采购机构的鞭笞，更是对集中采购机构的激励。在现有的法律法规背景下，集中采购机构应该怎样应对竞争，使自己在改革浪潮中勇立潮头，在竞争环境下脱颖而出。笔者以为，应当把“增强敢于竞争的意识，了解引入竞争的路径，练好应对竞争的内功”作为着力点。

（一）增强敢于竞争的意识。

通过竞争来助推政府采购的服务与质量，是党和国家对集中采购机构的期望，更是集中采购机构不可推卸的责任。集中采购机构是执行政府采购核心任务的“主力部队”，必须增强主体意识，在深化政府采购改革过程中发挥示范作用。首先，要摆脱“铁饭碗”依赖。《政府采购法》规定，“集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求”。因此，集中采购机构内部应善于运用倒逼机制，科学设置需要经过竞争才能上岗的岗位，为从业人员搭建竞争平台和创优机制。其次，要打造“正能量”团队。强调积极竞争，消除不利竞争。在积极竞争环境下，团队的自尊需要和自我实现需要感更为强烈，对政府采购会产生更浓厚的兴趣，克服困难问题或不良情绪的意志更加坚定，争取成功的信念更加坚强，整个团队的内在凝聚力与创造力将得到充分发挥。再次，要直面“市场化”挑战。在竞争过程中，优胜劣汰则是市场经济的一般规律。目前，实力浓厚的社会代理机构多多，单浙江省政府采购服务平台登记的本省代理机构就有500余家，相比之下，集中采购机构可谓“势单力薄”。集中采购机构只有自觉接受优胜劣汰的挑战，正确处理竞争与协作的关系，才能在竞争中处于主动，才能抓住机遇、规避风险、回应挑战，才能保持自身的成长能力、服务活力及对未来的驾驭定力。这也是提高核心竞争力的关键。

（二）了解引入竞争的路径。

建立集中采购机构竞争机制，是深化政府采购制度改革方案的一大重点，不仅要遵循现行的法律法规，而且要展望未来的发展方向。怎样竞争，需要国家和有关部门出台切实可行的实施办法，但作为“当事人”，集中采购机构应当“未雨绸缪”，把握可能引入竞争机制的主要路径，并从战略和战术上双管齐下、作好准备。根据先行地区的实践和业内人士的观察，从外部格局看，引入竞争机制可能有以下四种方案：1.在同一区域内的集中采购机构之间建立竞争机制，允许采购人在同一区域内自主择优选择集中采购机构并委托实施其采购项目；2.在跨区域集中采购机构中构建竞争合作的模式，既允许采购人跨区域选择集中采购机构，也允许集中采购机构跨区域代理集中采购业务；3.取消集中采购机构的“红帽子”属性，交还兼有监督管理性质的相关职能，保留集中采购业务原则上由集中采购机构实施的职能，让集中采购机构回归代理本质，但社会代理机构可以根据业务需要，通过竞争获得集中采购机构的身份并取得部分集中采购业务的代理权；4.彻底打破集中采购代理活动只能由集中采购机构执行的现有格局，允许符合条件的社会代理机构通过竞争取得集中采购业务的代理权。需要说明的是：1、2两种方案改革易行、程度浅显，可以在现有法律法规背景下、在国家政策的支持下分步探索施行，是集中采购机构当前应该积极应对的重点；而3、4两种方案伤筋动骨、力度深厚，虽然只是业内人士对未来发展前景的预言，需要调整法律法规有关条款后再以试行，但如果以工程招投标实践为参照样本，其也具有很大的可能性。

（三）练好应对竞争的内功。

竞争机制的引入，预示集中采购机构的企业化运营为期不远，高水平的社会代理机构将迎来广阔的发展空间，所以，集中采购机构要围绕“放管服”，抓紧提高应对竞争之本领。首先，成为规范集中采购的“示范生”。集中采购机构具有轻车熟路驾驭政府采购活动的经验，要带头完善交易规则，规范交易流程、加强交易监控，确保政府采购各项制度执行到位、一丝不苟。要利用“近水楼台”优势加强教育与培训，提升采购人素质，严格供应商管理。当前，尤其要充分运用大数据分析等手段，破解诸如围标串标、价格异常、背信违约等制约政府采购健康发展的突出问题，以提高自身的权威性与影响力。其次，成为交易平台管理的“模范生”。充分发挥全流程电子化采购平台已先行先试的大优势，促进政府采购与互联网的深度融合，（如浙江已实施政采云网上超市“全省一张网”方案），确保政府采购的创新实践稳步推进。当前，尤其要做优批量集中采购、网上竞价、电商直购和定点采购等电子化采购模块，以显示政府采购官方平台的巨大实力。再次，成为品牌服务的“优等生”。集中采购机构必须有自己的“专业绝招”和“特色品牌”，确保自身的专业服务水平勇居一流。集中采购机构可以根据各自的优越条件去打造品牌、创新服务。当前，尤其要会商相关部门，加强社会合作，打破地区封锁，大胆与第三方社会平台开展多赢协作，从而实现政府采购质量与服务、效率与效益全面提高的总目标。

加快加入GPA的进程表明了我国加快改革开放的坚定决心，同理，构建集中采购机构竞争机制验证了我国深化改革开放的实际行动。集中采购机构引入竞争机制，发展之所需、事业之必然，我们坚信集中采购机构已作充分准备、必定出奇制胜。

【主要参考文献】

[1] 王永锋.深化政府采购制度改革背景下集中采购机构的竞争机制研究[J].中国政府采购,2019,2.

[2] 刘跃华.集中采购机构的竞争机制如何构建[Z].政府采购信息报网,2019,02,19.

作者：胡小龙 浙江省湖州市招投标协会顾问 13957281728

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