衢州市公共资源交易领域推动营商环境建设的探索

党的十九大明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。优化营商环境，围绕产业发展、主体培育、市场健全完善来优化服务体系，是提升区域治理体系和治理能力现代化水平的重大举措。在公共资源交易领域，公开、公平、公正的招投标环境就是需要着力优化建设的营商环境，要秉承“服务+监管”理念，致力于降低交易成本、提高交易效率、规范交易市场、优化交易环境。本文着重贯彻领会顶层设计要求，结合衢州公共资源交易实际，思考工程建设项目全生命周期进程，侧重于可行性可操作性，对优化营商环境提出一些思路。

一、顶层要求

习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。2019年3月26日，国务院常务会议指出，要贯彻党中央、国务院部署，对标先进水平，聚焦短板弱项，加大力度打好优化营商环境硬仗，进一步激发市场活力和社会创造力。

2018年5月10日，省委书记车俊在全省对外开放大会上指出，浙江要努力“在打造国际一流营商环境上走在前列”，并部署了“全力加强营商环境建设”，作为新时代我省对外开放的重点工作之一。车书记强调，优化营商环境，必须锚定“国际一流”目标，加快建成营商环境最优省；必须全面深化对外开放领域“最多跑一次”改革；必须发挥“最多跑一次”改革牵引作用，系统集成推进营商环境建设。车书记还强调，要加快建立营商环境评价机制，做好衢州国家营商环境试评价工作，以评价促进营商环境优化。

2018年5月14日，徐文光书记在建设中国营商环境最优城市动员大会上发表重要讲话，要求全市上下以列入全国首批营商环境试评价城市为契机，以“最多跑一次”改革为牵引，统筹整合、系统谋划，对标一流、自我革命，全力打造中国营商环境最优城市，为国家营商环境体系建设提供衢州素材、衢州经验、衢州样本。

二、当前实际

自2017年下半年开始，我市着手调研招投标体制机制改革。按照“四个集中”（集中交易、集中建设、集中监管和集中推进）原则，整合建立全市统一的公共资源交易平台，理清“一办三中心”、行业主管部门及其他综合监管部门的监管职能，划好界限，防止扯皮。其中，整合分散在各个行业主管部门的工程建设项目招投标行政监管职能，由市监管办集中行使原先各行业主管部门职责范围内工程建设项目标后履约监管。2018年6月29日，《衢州市政府投资工程建设项目招投标机制改革实施意见（试行）》（衢政办发〔2018〕51号）发布，基本确定了改革内容，并在2019年初的全市机构改革方案中正式明确，在体制机制层面为优化营商环境铺平了道路，进而以“服务+监管”理念为指引，在信息化建设、规范标准、标后监管方面取得了一定成果。

1、对外开放，宽进严出，打造公共资源交易平台。2018年，市监管办协同市交易中心，结合改革顶层设计，立足地方发展需求，全力打造公共资源交易平台三大系统（电子交易系统、电子服务系统、电子监管系统），并于2019年1月1日正式上线。系统设计建设过程中注重体现优化营商环境：一是电子化，通过系统对接、数据共享，实现项目注册、招标文件制作、公告发布、项目报名、投标保证金缴纳、专家抽取、开评标等所有交易环节的无纸化操作；二是市场化，省内首发招投标工具市场化，允许投标人自行从三家投标工具产品选择制作投标文件，打破了“政府唯一指定”的旧有模式，是交易平台市场化的有益尝试；三是共享化，省内首个正式运行的多CA互认系统，根据国家CA签章互认规范，实现联通、天谷两家CA数字证书互联互认；四是公开化，省内首创“查看+公示”交易主体入库方式，交易主体在线提交企业信息，工作人员线上查看，公示三天后自动入库，既确保入库信息的准确性，又实现投标人入库“零跑动”。

2、规范管理，统一标准，引导行业自律自强发展。2018年12月26日，衢州市政府投资工程建设项目承包商公选入围资格审查委员会下发通知，废止了实行5年的《衢州市政府投资工程建设项目承包商公选入围管理办法》，于2019年1月1日起实施，废除了在一定程度上保护本地企业的措施。同时研究制定出台房建市政施工、监理等招标文件和合同范本，并在电子交易系统上内置标准范本模板，固化评标办法，避免量身定制招标文件，合同条款，构建公平公正的招投标环境。

3、联合检查，强化问责，全程扫描围堵监管漏洞。一是制定《衢州市政府投资工程建设项目标后监管实施细则》，明确标后监管职责，建立标后联合检查工作机制，牵头组织市住建、交通、水利、发改、审计、综合执法、监管办等部门，合理确定年度检查的比例、频次和方式，对投资合同履约情况进行全面普查，每月对重点建设项目开展常态化标后检查。二是制定《衢州市政府投资工程建设项目标后监管问责办法》、《衢州市重点项目全过程监管清单信息公示办法》等，通过部门网站对重点项目全过程监管清单信息进行公示，接受公众监督。监管结果纳入诚信管理，对违反相关规定的，纳入“黑名单”或不良行为记录，与招投标等挂钩。收集汇总问责线索，对需要问责的，按照干部管理权限移送有权机关启动问责程序。强化监管结果运用，惩戒警醒，反向倒逼，优化营商环境。

三、主要问题

我市在公共资源交易领域优化营商环境建设方面，已逐步迈入正轨，并取得了一定成效，但依然存在很多问题制约政府行政服务能力的释放，影响招投标行为的规范，干扰最优营商环境的建设。

一是体制改革不够深入。全省仅有我市设立了公共资源交易监督管理办公室，作为市政府的工作部门，履行招投标监管职能。省级部门、其他地市情况各有不同，有隶属发改委的、有与行政服务中心合署办公的；下属县（市、区）限于机构数量，县级监管办都只是本级政府的派出机构，有行政编制，也有事业编制，并不完全统一。这些复杂的情况，对上情下达、下情上报等信息的对口流转，造成了一定的干扰，阻碍了体制优势的发挥。

二是数据共享不够全面。优化营商环境的理念、举措、作风，与我省“最多跑一次”改革高度契合，要充分发挥改革的牵引作用，很大程度上要借助互联网信息技术，其中的重要一环就是数据共享。当前部门之间的数据壁垒还没有完全打通，投标企业的基本信息、资格资质、信用等信息的获取还无法直接从主管部门获取，数据公开及相应的规范还不够成熟，数据共享的途径还不够顺畅。

三是业务创新难以落实。政府投资工程建设项目，一般来说都直接或间接影响社会公众利益、公众安全，项目体量大，影响力大，受关注程度高。就单个项目而言，参与人员繁多，如招标人、招标代理、投标人、评标专家、监管部门，还有交易中心等服务部门，电子招投标系统、计价软件、招投标工具、CA数字证书、电子签章等开发商或供应商，稍有微小的改动都可能牵扯到多方主体的利益，因此招投标业务的创新常常步履维艰。

就公共资源交易而言，因为投标人的地域范围不固定，很多问题需要从省级甚至国家层面出台相关文件来规范，比如体制机制、数据共享的层级等。因此，本文主要从服务、创新、规范等角度，以可操作可落实为目的，探讨当前层面能够推动营商环境建设的举措。

四、举措探讨

1、做深做透项目前期

一是优化流程，针对项目策划、规划、招标、建管四个环节，研究制定政府项目主体择优规程、流程，项目监管工作规程、流程。“不破法规破常规”，对方式进行创新，对流程进行再造，按投资方式不同分类确定投资主体、设计主体和建设主体选择方式，并在此基础上进一步优化设计、EPC和PPP招标采购工作流程。二是细化服务，构建项目信息交互平台，利用钉钉搭建监管服务交流群，提供项目信息即时交流、共享平台，解决信息不对称、沟通不及时等问题；建立项目推进会商机制，明确会商事项、会商方式和会商流程，就项目投融资方案、主体选择方案和建设运营方案进行事先会商；做好重点项目前期工作，对交易方式、条件设置、评标办法、主要合同条款等进行把关，对建设组织模式、招标方式等方面提供专业意见建议，保障项目顺利推进。三是强化理念，引导树立开放、“优质优先、优质优价”理念，根据项目进度、内容、规模等要求，选择最符合项目实际的交易方式，建设组织模式，评标办法，如提高企业技术、业绩等方面的要求，提高相应分值，淡化企业资质，注重项目经理、主要技术人员等的资质、业绩要求，使技术标、商务标分值比例等更具合理性、可操作性等。通过前期服务，了解项目的具体特点，针对性设置项目招标资格条件、评标办法等，力求减少不公平不公正现象，避免不必要的投诉举报。

2、精心细心服务企业

继续升级打造推广全市统一的公共资源电子交易平台，体现服务宗旨。一是市县同步、统一开发。市本级、6个县（市、区）、绿色产业集聚区的软件开发、硬件建设进行统一部署，各县（市、区）的相关工作人员通过账号权限独立办理各自义务，从而实现一体化平台的集中管理，避免各市（县、区）各搞一套，重复开发造成的资源浪费以及系统之间的不匹配，从顶层设计上促进区域内的融合，有效减少投标企业在入库、CA办理等配套工作方面的开销。二是移动应用，自助服务。以微信公众号平台为载体，整合和对接衢州现有的公共资源交易PC版平台，构建移动端(手机)的公共资源交易平台。为用户提供各类消息推送功能，使各交易主体用户、业务审批人员及时了解项目动态及审批结果，部分功能可通过手机端直接处理，实现移动办理、办公，全面提升公共资源交易办事效率，开启让群众“多走网络、少走马路”的社会服务新模式，让企业获得更好的服务体验。建设24小时自助服务区，在开评标大厅设置各类智能化设备；推出移动CA电子认证服务等。

3、积极应用电子保单

贯彻《衢州市人民政府关于进一步降低企业成本优化发展环境的实施意见》（衢政发〔2016〕42号）等相关文件精神，在衢州市本级建设工程项目招投标领域，启用投标保证保险电子保单。投标人可以继续采用现金缴纳投标保证金，也可以通过投标保证金保单方式缴纳。届时，配合市招标投标协会的投标保证金联保制度，投标人只需少量的保费，即可参与投标，大幅度减轻企业负担，降低市场主体交易成本，有利于吸引更多企业参与招投标，促进市场竞争，加速行业发展。

4、规范应用信用信息

①推行评标环节黑名单查询制度。对接浙江省信用信息平台，在房建市政施工项目评标环节试行信用信息查询，数据来源暂定为失信被执行人（最高人民法院）和浙江省重点建设工程招投标失信黑名丹（浙江省发改委），并逐步实现公共资源电子交易系统公共信用产品信息共享。

②试行房建市政施工项目第三方信用报告制度。充分发挥第三方信用服务机构的人员、技术、服务优势，探索分步推进第三方信用报告在建设工程招标投标领域的应用，鼓励市场主体运用基本信用信息和第三方信用评价结果，并将其作为投标人资格审查、评标、定标和合同签订的重要依据。

③开展信用专项清理。对利用信用评价办法等排斥或限制外地经营者参与投标的现象进行专项清理，如以信用等级作为企业投标前置（资格）条件；以特定行政区域有经营场所、有税收、有常驻经营人员、有安全生产等给予信用评（加）分等，诸如此类以信用应用为幌子，实现地方保护的行为，切实建立公平有序的招投标市场，打造良好的营商环境。

5、共享共用监管信息

以公共资源交易电子监管系统为基础，打造智慧监管平台，向发改、住建、交通、水利、审计、财政、监委等部门开放数据接口，项目立项、招标、投标、评标、合同管理等数据信息根据权限公开共享。同时整合分散在各个监管部门的监管平台和监管信息，包括业主单位的反馈信息、评价信息等，打通监管信息孤岛，加强部门监管信息互联共享。

6、完善场内交易流程

深化“最多跑一次”改革，进一步梳理交易流程，落实重大建设项目进场交易服务机制，出台自愿招标项目进场交易细则，取消建设工程项目信息发布、评委抽取、交易办理环节纸质资料提供；取消现有进场交易单，实行交易证明书制度，简化办事流程，通过二维码查验真伪。

7、制定采购负面清单

以政府采购法律法规为依据，抓住关键条款内容，从资格条件、采购需求、商务条款、评分办法和评分标准等列出采购项目中必须禁止设置的内容，遏制政府采购过程中的歧视性、限制性、排他性条件的设立，在最大限度满足采购人需求的基础上，有效防止以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视性待遇，促进政府采购交易的公开透明。去除采购项目门槛障碍，建立公平竞争的市场环境，促进中小企业参与政府采购活动，有效激发市场活力，打破市场控制和垄断，引导供应商注重产品质量，降低企业成本，增加自身竞争力，规范采购行为，促进公平竞争。

8、加强从业主体管理

①加强招标代理机构管理。建立招标代理机构质量考核制度，设定考核指标，对招标代理机构及代理人员进行动态考核监管。

②加强评标专家管理。试行评标专家考试制度，委托第三方建立试题库，开发随机生成试卷、统计分数软件系统,对在库专家集中进行考试，对新入库专家进行启用前考试。

9、建立项目监管清单

制定事前、事中、事后三张监管清单，明确监管主体、监管内容、监管方式、监管程序、监管措施、责任追究等，尤其是对招标条件的设定和项目协议中的对赌条款的设置进行重点把关。每月组织相关单位对已经开工的重点建设项目进行一次标后履约情况检查。

10、探索建立轻微不良行为免责制度

近日，上海市司法局、市场监督管理局、应急管理局联合出台《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，明确对市场主体的34项轻微违法违规经营行为免予行政处罚。在公共资源交易领域，同样可以针对招投标过程中的轻微不良行为进行免责处理，责令改正并不再重犯，如合理缘由、意外因素导致的投标人迟到，不予暂扣保证金；评标专家迟到、未到行为，只做记录，如理由充分、及时汇报、积极配合处理的可免于惩戒等。标准先行，让招投标主体有所参照，同时也能约束监管人员的自由裁量权。

五、结语

营商环境建设，是加快推进高质量发展的必然选择，营商环境就是生产力、竞争力。当前，衢州正在打造美丽经济幸福产业、数字经济智慧产业，推动传统产业弯道超车、新兴产业换道超车，这是衢州实现高质量发展的重中之重，需要一个好的营商环境来支撑。对于公共资源交易领域而言，相关政府部门要抓住机遇，在数字化转型背景下，做好政务服务的供给侧改革，强化公共资源交易的全过程监管，打造公开、公平、公正和诚实信用的招投标环境，为建设“活力新衢州、美丽大花园”注入强大动力。