关于建立和完善《政府采购法实施条例》相关制度的思考

《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的颁布施行，对《政府采购法》的规定作了进一步的补充和细化，并结合实际与《招标投标法》、《招标投标实施条例》相衔接，增强了政府采购招标采购工作可操作性，有利于进一步构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购制度。但《条例》实施来，在实际应用中遇到的一些问题亟待解决。

一、建立政府采购工程适用非招标采购方式的相关配套制度。《条例》第二十五条规定，“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购”（以下简称“25条”）。这为非招标方式适用政府采购工程于法有据，也为可以不招标的政府采购工程项目选择承包供应商规范了程序，增加了透明度，有利于节约财政性资金，对防止招标人暗箱操作、预防腐败等起到积极作用。《招标投标法》第66条的规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”《招标投标法实施条例》第9条规定：“有下列情形之一的，可以不进行招标：（1）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（2）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（4）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（5）国家规定的其他特殊情形。”《浙江省招标投标条例》第24条规定：“投标截止时间届满时，投标人少于3个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于3个的，报经有关行政监督部门批准后可以不再进行招标。”上述情形在“条例”实施后，应当适用“25条”规定，按照《政府采购法》规定的竞争性谈判、单一来源、竞争性磋商等程序公开选择承包供应商。而“条例”并没有规定适用采购方式的监管机制。《招标投标法》第7条第3款规定，“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”据此，国务院以国办发[2000]34号文件印发规定了国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见。各省级人民政府也基本上按照34号文件确定的原则，明确了本行政区域内招标投标行政监督职责分工。《招标投标法实施条例》根据34号文件精神，专门在第4条作了更加明确的规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督”。而《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”由上可知，现有的法律法规及有关规定只规定工程建设项目和政府采购项目行政管理部门的各自监督管理职能，而没有规定工程建设项目适用采购方式后的监督管理职能。因此，在实际适用“25条”时，工程建设项目由招标方式改为采购方式（竞争性谈判、单一来源、竞争性磋商等）应明确行政监管部门审批或备案机制，明确工程建设项目适用采购方式后，招标人选择承包商过程的后续监督管理机制。《宁波市2019-2020年度市级集中采购目录及采购限额标准》规定：“工程类按照《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委员会令第16号）和《宁波市招标投标管理办法》（政府令第227号）执行。除法律法规规定必须进行招标的政府采购工程类项目，应当采用竞争性磋商、竞争性谈判或者单一来源等方式进行政府采购。”这就明确了政府采购工程非招标项目应当适用“25条”，对未执行“25条”规定的，应当按照《政府采购法》和《条例》的有关规定追究责任，只有这样才能确保《条例》的顺利实施，降低采购成本。

二、建立政府采购供应商询问与工程建设项目投标人异议制度相衔接。《条例》第五十二条第一款规定：“采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。第三款规定：政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑。”《政府采购法》第五十一条规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问。”由上可知“条例”只规定了采购人或者采购代理机构对供应商提出询问答复的时限，而并没有对供应商采购活动事项在什么时间向采购人或采购代理机构提出询问作出明确规定，也没有对供应商提出询问作出限制性规定。如供应商对采购文件、开评标结果、采购结果等环节提出询问后，不可以就同一问题提出质疑的限制性规定，也没有规定供应商对开评标结果有异议的，应当现场提出询问的规定。这无疑造成供应商提出询问任意性增大，且无任何成本，增加了采购人或采购代理机构的答复供应商的工作量，也不利于及时化解政府采购活动中产生的矛盾。因此，建议对供应商提出询问作出明确的限制性规定。如：对采购文件的询问，应在投标截止前10日内提出；对开评结果提出询问的，应在开评标结果宣布当场提出；对评标结果提出询问的，应在中标公告内提出（公告时间1个工作日，财库[2015]135号），如供应商没有在规定时间内提出的，就不能提出质疑，将询问作为质疑的前置条件。这样有利于及时化解供应商与采购人或采购代理机构之间产生的误解，有利于采购人或采购代理机构组织专家及时答复供应商对评标结果的询问，也有利于产生不必要的质疑和投诉，提高询问处理效率，从而与《招标投标法实施条例》规定的异议制度相吻合。

三、建立对供应商违法违规的质疑追究制度。“条例”第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”质疑答复处理是围绕当事人的质疑、投诉请求展开的，供应商质疑请求明确，事实清楚，证明材料真实详细采购人、采购代理机构才能够有针对性的答复及自我纠正。质疑请求是否明白准确，证明材料是否真实、是否符合法律法规依据是决定质疑处理的关键。而“条例”并没有明确规定供应商提出质疑事由不符合事实或事实不清应承担责任，也与民事权利义务不对等，且没有规定采购人或者采购代理机构可以不予受理供应商质疑的具体规定，也没有对供应提出质疑事实不清、重复质疑或投诉不符合法律法规依据承担相应责任作出相关规定，致使供应商质疑任意性增加，加大了采购人或者采购代理机构的处理成本，也容易引起投诉。因此，建议出台采购人采购代理机构对供应商提出不符合条件或情形，可以不与答复或受理的相关规定，对供应提出质疑事实不清、不符合法律法规依据且造成采购人及其他供应商损失的应承担相应责任作出相关规定，这样有利于政府采购质疑工作有序进行，提高政府采购效率。

四、建立地市级集中采购机构。《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”第六十一条规定：“集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。”《条例》第六十条规定：“除政府采购法第六十六条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括：（一）政府采购政策的执行情况；（二）采购文件编制水平；　（三）采购方式和采购程序的执行情况；（四）询问、质疑答复情况；（五）内部监督管理制度建设及执行情况；（六）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。”根据上述法律法规要求，集中采购一般应至少设立5个科室，分别为综合科、采购一科、采购二科、监督科和信息科。综合科负责采购项目委托环节及采购档案管理；采购一科负责采购文件编制；采购二科负责组织采购项目评审；监督科负责合同审核、验收及质疑处理；信息科负责合同发放及评审专家抽取等。而从现有宁波市县、市（不设区）、区的集中采购机构配置专职人员最多不超过5人，而多数与公共资源交易中心机构重叠，有的已成为公共资源交易中心的一个科室，与《政府采购法》和《条例》规定的履职要求相差甚远。因此，建议撤销区、市（不设区）、县级集中采购机构，其职能统一由市（设区、市、县）级机构履行集中采购职能，这样符合《政府采购法》第十六条、六十一条及《条例》第十三条之规定，也有利于精简机构，提高政府采购的规模效益。