探讨监理企业运用CM模式参与PPP项目管理的可行性研究

【摘要】本文通过列举当前监理行业的痛点并结合PPP项目的管理需求，分析监理企业运用CM模式参与PPP项目管理的优、劣势，探讨监理企业发展的过渡模式，为监理行业的改革提供一种新思路。

【关键词】监理；PPP项目；CM模式；GMP；大数据；BIM

一、引言

建设工程监理工作的主要内容包括：协助建设单位进行工程项目可行性研究，优选设计方案、设计单位和施工单位，审查设计文件，控制工程质量、造价和工期，监督、管理建设工程合同的履行，以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等。

20世纪80年代以来，随着国家改革开放的持续推进，经济建设领域中，外国投资和贷款、中外合资等多元投资在逐步增长，为适应市场的需要，我国的经济体制也进行了重大变革，在工程建设领域推出了合同法、招投标法、项目法人责任制等一系列重大的法律法规；同时又结合国际惯例在工程建设领域试点建设工程监理体系，向具有中国特色的市场经济进行了积极探索；通过这些建设项目的比对，试行监理体系的实践结果是安全管控、工程质量、合同工期、和投资控制等均达到了预期目标。1988年7月，建设部发出了《关于开展建设监理工作的通知》，该《通知》明确提出：应参照国际惯例，建立具有中国特色的建设工程监理制度，不断提高投资效益和建设水平，以确保国家建设计划和工程合同的实施，逐步建立起建设领域市场经济的新秩序。

1997年11月第八届人代会常务委员会第28次会议通过了《建筑法》，再加上《招投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等的陆续出台，逐步将监理制度以法律法规的形式加以明确，首次确立了工程监理单位的五方责任主体地位，使监理从业人员在开展监理工作时有理有据、照章办事。至此建设工程监理制度成为工程建设领域的重要制度之一，得到了社会的普遍关注和积极响应。

二、当前监理行业改革的需求

1．目前，我国监理行业甲级企业和乙级企业占行业主导地位，工程监理企业有近八千家，企业从业人员一百多万人，全年承揽合同额近四千亿元，营业收入三千多亿元。但是行业缺乏龙头企业，全国企业规模超过千人以上的监理企业仅有四十多家。

2．监理行业存在着众多小企业生存艰难的问题，部分企业为求生存做出许多不合规的事情，导致小企业之间竞争激烈，经营惨淡，无法提供高质量的服务，从而拉低了监理行业的信誉评价。

3．由于监理行业在改革发展过程中一直靠吃政策饭，没有实行完全市场化的充分竞争，导致建设单位缺乏对监理价值的认知，在监理招标中恶意压价；在拟定监理合同中未对监理单位充分授权。同时由于受政策保护监理单位服务意识不强，监理从业人员素质不高；合同履约人员数量不能满足监理工作需求；技术装备投入不足；人员工作责任心不强，致使不尽职或履职不到位。再则监理行业诚信体制建设有待完善；行业信息化管理水平有待提高；技术研发和实践应用有待加强。

4．国家设立亚投行，开展一带一路建设，向国际社会推行中国标准，这些都需要我们的建筑企业和建筑服务业做大做强，能够在国际竞争中处于领先地位。走向国际市场也是对国内建筑业提升的倒逼机制，有能力的监理企业应根据市场需要向项目管理和全过程工程咨询方向发展，不断提高统筹和管理的能力，将中国特色的监理标准推向世界。

三、PPP项目的管理需求

1．PPP（是一种政府与社会资本合作的融资和项目管理模式）是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共或准公共领域。PPP不仅是一种投融资方式，也是一种公共服务市场化的制度性安排，更是一场体制机制的重大变革，将政府从组织管理者逐步转化成为监管者，使政府的工作效率、资本的运作效率都得到了提升。这种模式正逐步影响到投资和融资领域、财政税收领域、行政管理领域等多个方面的改革。

2．目前有较多的PPP项目存在运作不规范的问题，例如财政部发布的《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》中披露了昆明地铁4号线和5号线PPP项目存在投资主体不合规及运作不规范等问题。这些问题主要反映在四方面，一是运作程序不透明，有较多的项目没有进行充分竞标；二是参与项目运作的人员经验不足、专业素养不够，未能选择到经验丰富管理成熟的咨询机构来提供有价值的服务；三是在合同条款的设计中无法设置有效的商务条款，导致合同约束效果不佳；四是项目进度过紧，急于求成，导致较多前期工作深度不足，留下较大风险。

3．有些PPP项目准入竞争不够充分，某些地方政府为了政绩在ppp项目投资人筛选过程中没有进行充分竞争就开始盲目上马PPP项目，导致地方财政为PPP项目付出了超过常规投资的代价，特别是遇到政府投资人更换后对社会资本的违约，从而出现不良社会影响。

4．目前已实施的PPP项目，在项目运作的过程中部分出现政府监管不到位的现象，有些社会资本的投资项目存在失信行为。有的社会资本先低价拿到项目后再与政府谈条件要求提供额外补偿，有的社会资本在项目实施过程中刻意降低建设标准达到节约成本的目的，有的社会资本在运营过程中违反国家相关法律法规进行排放，还有的社会资本虚增项目投资从而达到资本套利的目的。

5．咨询服务机构未能发挥应有的作用。有的PPP项目建设单位和总承包单位是一套班子两块牌子，聘请的咨询服务单位只是走走程序做做样子；有的PPP项目公司管理权限划分不清晰，导致责权不分，过多介入应该由监理单位负责的管理工作；有的PPP项目公司临时组建；既没有健全的管理体系也没有经验丰富的管理人员，对总承包单位、咨询服务单位、监理单位的管理无法抓住要点，一方面导致咨询服务机构疲于应付各类报表，实际管理效果达不到预期，另一方面又出现部分咨询服务机构合同履约不到位、没事偷着乐的奇葩现象。

6．PPP项目管理机构多数以政府出资人代表和社会资本共同成立的项目公司（SPV）作为项目法人，开展项目的投资、融资、建设、运营维护、移交等工作。从政府代表的公共利益出发，需要聘请独立而且专业的第三方机构来实施项目管理。

7．PPP项目在实施过程中容易出现设计变更的风险，由于采用边设计边施工，有些使用功能未能在早期确定或受征拆影响需要调整位置，导致工期拖延或技术难度加大，从而造成施工单位的成本增加和管理难度加大，挫伤了施工单位的积极性，出现协调困难的局面。

8．PPP项目在实施过程中还容易出现施工进度与招标采购不匹配的风险，由于项目规模一般都比较大，涉及的承包单位多，现场施工的情况出现变化而招标采购计划未能及时调整，导致现场出现停工待料或因招标滞后而出现返工的情况。也可能出现招标提前，设备材料进场无法安装，出现丢失损坏等情况，同时还占用了建设资金增加了保管费用和占用了场地。

四、监理企业在PPP项目中运用CM模式管理的优势

1．PPP模式下的项目管理为全生命周期管理，是一种集投融资、采购、设计、施工、运营、移交一体化的项目管理模式。这种管理模式在不违反基本建设程序的前提下有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理交叉，在节省投资、缩短工期和保证质量以及建设与运营结合等方面具有明显优势，可以使项目提前竣工投入使用，明显提高了效率。

2．CM（即快速路径施工管理方法，以下同义）管理模式的优点一是缩短项目建设周期，二是管理单位的早期介入可提供合理化建议，三是通过价值工程降低成本风险，四是通过设计与施工的结合提高项目质量，五是由于设计与施工的早期结合，有效地控制了设计变更的产生，六是实现了业主对项目的直接控制。

3．随着PPP项目在全国的推广，专业的管理需求越来越大，但是由于我国咨询服务行业的发展较慢，能满足PPP管理需求的企业不多，导致多数地方政府采取成立平台公司自行管理项目的方式，使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务，就随着工程竣工而转入生产或使用单位；而另一批工程的筹建人员，又要从头学起。为此周而复始在低水平上重复，严重阻碍了建设水平的提高。

4．监理企业以CM项目公司的身份参与PPP项目管理能够消除政府对社会投资方一家独大的担心，能够借用CM项目公司的管理对社会投资方的不诚信行为进行有效制约。

5．监理企业以CM项目公司的身份参与PPP项目管理能够减少管理的中间环节，再加上监理企业共同的文化、共同的管理体系、对管理目标共同的认知以及共同的工作经历更能实现扁平化管理，有利于管理效率的提升，比现在通行的项目公司直接垂直管理效率要高很多。

6．监理企业在多年的施工管理过程中，积累了大量的管理数据，对材料、人工、机械、工期、资金、品牌等都有成熟的数据库可以套用，为设计的优化提供了支持，同时由于监理企业的中高管理人员相对稳定且长期从事同类型项目的管理，对项目施工过程存在的设计问题或组织管理问题都了如指掌，能够从施工角度优化设计方案和提高施工效率。

7．监理企业在多年的施工管理过程中，对四控两管一协调也有成熟的管理体系，如果运用CM模式的快速路径施工管理方法，更能加快项目的建设进度，缩短工期，同时也能将建设单位从繁杂的过程管理中解放出来，集中精力处理项目的前期工作和项目后期运营的筹划工作。

8．成本控制一直都是业主管控的核心，为了减少设计变更和节约投资，CM单位可以运用价值工程向设计单位提出贴合实际施工的合理建议，从而帮助业主控制成本。如果监理企业能够采用GMP（即保证最大价格，担保包括总的工程费用和CM费不超过总报价。以下同义）形式的CM模式参与项目管理，将对工程费用的控制承担更大的责任，也会激发CM单位进行更严格的成本管控，从而进一步降低业主单位在成本管控方面的风险。

9．有些PPP项目由政府平台公司与施工单位共同组建项目公司然后将项目采用EPC（即设计施工总承包，以下同义）的模式再发包给施工单位，例如昆明轨道交通四号线ppp项目，在这种模式中项目公司难以做到公平公正，公共利益难以保障，政府为了确保公共利益，又要聘请多数第三方咨询服务机构来监督管理，结果导致管理层级多，管理效率低下，阻碍了正常的建设进程。如果由监理企业以CM公司的身份参与PPP项目管理，设置合理的取费比率并约定明确的目标考核奖惩机制，将监理企业的利益与PPP项目的利益捆绑在一起，必将有效激发监理企业的管理热情，从而实现PPP项目的管理目标，同时还能减少不必要的管理支出，降低整个项目的管理成本。

10．有些PPP项目由政府平台公司与设计院共同组建项目公司然后将项目采用EPC的模式再发包给联合体施工，例如昆明轨道交通五号线ppp项目，在这种模式中以设计院为主体的项目公司由于缺乏项目报批报建前期工作、项目融资、材料设备采购、第三方服务及咨询采购、工程施工管理、运营管理等管理经验，极其可能出现项目管理混乱，内部协调困难的局面。但监理企业由于经过多年的项目代建或全过程咨询服务已经有成熟的管理体系和配套的管理团队，能够在项目管理上比以设计院为核心的项目公司更能发挥管理效用。

五、监理企业在PPP项目中运用CM模式管理的不足

1．目前监理行业整体实力不强，大多数监理企业不具备项目代建或全过程咨询服务的实力且高素质的复合型管理人才缺乏，无法在与施工单位或设计院的竞争中凸显管理优势。

2．国内的监理企业大多为民营，在融资上没有信用优势，而且由于企业规模较小，财务抗风险能力较差，无法承接风险性CM管理。但风险性CM管理能够将企业利益与项目利益更好地捆绑在一起，是咨询服务业发展的主流方向。

3．部分规模较大的监理企业虽然具备了项目代建或全过程咨询服务的实力，但在工程建设大数据的收集、分类利用上还未形成核心竞争力，无法为业主提供最优的解决方案，也不能在竞争中拉开较大差距。

4．监理企业在管理工具上的投入不足，特别像BIM（即建筑信息模型，以下同义）这种国家倡导的管理工具，更应加大研发投入、早出成果、积极推广，扩大先发优势。其他关于质量、安全、进度、投资等方面成熟的管理工具也运用得不够普遍，未能体现监理企业在项目管理中的重要性和不可替代性。

5．如果监理企业采用单纯的代理型CM管理模式参与项目管理，则可能会因为利益没有捆绑，出现目前监理制的弊病，导致项目管理达不到预期。

6．如果监理企业采用单纯的风险型CM管理模式参与项目管理，则由于监理企业缺乏总承包经验，对市场价格的不敏感，导致无法确定合理的GMP工程成本，从而增加了监理企业的投资风险。

六、监理行业改革的发展方向

1．随着全球经济一体化的发展趋势，我国的外资引进和对外投资也大量需要高水平的项目管理，为了进一步开拓国际建筑市场，逐步融入到国际经济大循环中，需要我们改革现行的监理制度并与国际惯例相衔接，以便使我国的监理企业能够更好的适应国际市场的管理需求。

2．CM管理模式形成的时间较早，在欧美等发达国家已经有大量CM管理公司和相关人才，并且经过多年的发展与实践，已经具备了较为完善的法律制度和行业规则，在世界范围内也有不少成功的案例，我们监理企业要想走出国门参与国际竞争必须掌握游戏规则，替业主解决真正的痛点，才能占有市场，最终才能制订中国标准。

3．CM模式适用于技术复杂、施工难度大、参建单位多、建设周期长、工期要求紧、投资体量大、无法准确定价的项目，而现在盛行的PPP项目和一带一路项目都具有上述特征，监理企业必须要抓住这个阶段的转型机遇发展壮大，从而为将来参与国际竞争奠定基础。

4．业主考察CM公司要求具备财务和出具担保的能力，要求管理人员有丰富的经验，要求CM公司有典型的成功案例，要求CM公司有成熟的组织和管理体系，要求CM公司有严密的质量、费用、工期控制系统能够确保项目的目标顺利实现。目前国内的监理企业还缺乏成功的CM项目管理经验，需要先从代理型CM管理介入，逐步发展到风险型CM管理。

5．监理企业在代理型CM模式上要替政府解决造价严重超支的问题，要解决政府管理团队专业化程度低、外行管内行的问题，要替政府解决项目决策机制不科学的问题。

6．一部分专业化程度较高但企业规模较小、财务抗风险能力较差的监理企业可以选择走代理型CM公司的模式，替政府解决公共项目的管理需求；另一部分综合实力较强、有一定财务抗风险能力的监理企业则可以选择风险型CM模式，为市场化的民营企业提供一揽子解决方案。

7．现阶段监理企业的改革既要实现政府赋予的法律责任、社会责任和监管职能，又要为业主提供增值服务，真正解决业主的需求，体现差异化服务的价值，从而在市场竞争中脱颖而出，取得比较优势。

8．加快监理行业的改革，提升行业协会的地位和权力，制订职业道德规范或准则，设定准入门槛和处罚机制，逐步完善监理行业的诚信体系建设，对市场上的不诚信行为予以重罚，加快信用信息平台建设，实现信息共享互联互通，同时完善信用记录，通过用户评价来构建信用等级，从而对监理企业的生存和发展起到约束作用。放开准入标准，引入国外的咨询管理公司，探索中外合资或中外合作的管理模式，制定适应市场需求的监理企业、监理从业人员信用管理办法，提高监理行业的社会公信力。

七、结束语

我国自80年代试行建设工程监理制至今，监理行业为国家经济建设和体制改革做出了重大贡献，曾经是规格高、待遇好、受尊重、有地位的人才高地。但是随着我国经济的持续发展，建筑市场出现投资多元化，需求多样化的特征，监理行业的发展未能及时跟上市场的需求，逐渐沦为鸡肋行业，导致既不能走出国门参与国际竞争，也无法满足国内市场经济的管理需求。鉴于此情况，我认为监理企业运用国际成熟的CM管理模式参与国内新兴的PPP项目管理是监理行业改革的一项重要探索。这种探索的优势在于既能够从市场需求的角度解决监理行业的存在价值，又能够根据不同的市场需求建设高、中、低端的监理企业，形成多层次、可互补、共发展的良性格局，最终通过国内市场的优胜劣汰锤炼出一批能够参与国际竞争的优秀咨询管理企业，为我们走出去，实现一带一路中国梦奠定基础。