关于进一步提升政府投资项目 招标投标效率的实践与思考

近年来，随着政府投资项目数量规模的迅猛增加，“最多跑一次” 改革的深入推进，审批效能的不断提速；同时，随着信息技术手段在招投标领域的广泛运用，社会各界对于加快项目推进、提升招标投标效率的期望值越来越高，呼声日趋强烈。本文拟从近年来嘉兴市公共资源交易平台招投标耗时情况入手，找出当前制约招投标效率提升的瓶颈问题，并给出相应的政策建议。

一、基本情况分析

我国现行的招投标法律法规以行政程序为主、兼顾实体法，因此招投标活动具有很强的程序性：各个步骤的先后顺序不可颠倒，各个阶段的时限必须遵守。一般来说，有关招标时限的规定包括：发布招标公告时间不少于3个工作日，招标文件发售时间不少于5个工作日，招标文件在行政监督部门备案时间5个工作日，发售招标文件之日起至开标之日止不少于20天（部门规章对标书编制时间有更长的规定），中标公示期不少于3日，订立书面合同应当自中标通知书发出之日起30日内完成。未实施电子招标之前，相关程序通常采取串联方式、按部进行，完成一个项目的招标程序需要耗时一个半月至2个月。

为加快投资项目的推进，我办曾于2015年对当年1至6月份进入平台完成招标的269个项目进行了梳理统计，项目从发布招标公告至完成中标公示止，平均耗时为53.13天。此后，市公共资源交易平台通过推行电子招标，“不破法规破常规”，对原有工作进行流程再造、并联推进，将公告发布与招标文件上传环节并联实施，取消投标报名、招标文件售卖等前置环节，潜在投标人在开标截止前均可上网直接下载招标文件、缴纳投标保证金参与投标。通过推行电子招投标和流程优化再造，实现在法定极限时间23天内完成一个项目的招标程序可能。一般来讲，只要招标人科学谋划、合理安排，招投标过程中无异议、投诉，均可做到在一个月内完成招标程序，大大提升了投资项目的招标效率。

近期，我们统计分析了2019年436个政府投资项目的招投标用时情况（剔除流标和终止招标的项目），平均场内耗时（自招标公告发布至中标候选人公示结束止）为30.09天，为2015年的56.63%，提速23.04天，效率提升明显。其中：1.在30日内完成招标的项目为322个，占比73.85%，如嘉兴智慧产业创新园智慧园区系统设计与施工一体化项目、嘉兴市妇幼保健院（市妇女儿童医院)二期室外工程、S202（07省道）（平湖交界至七大公路）公交站台改造工程等，场内用时均为23天，达到法定时间的极限。2.在30日至45日内完成的项目为99个，占比22.71%，耗时较长的主要原因有：在招标公告发布后，投标文件没有同步发布；发布澄清、补充、答疑文件，影响投标人投标文件编制的应当不少于15日。3.在60日以上项目为15个，占比3.44%，主要原因为：实行容缺受理、平行招标项目，开标前无法取得必需的技术和土地、规划条件；设计发生变化，需要对工程量清单变更、调整；受质疑、投诉影响等。如沪杭高速公路许村段改建工程设计施工总承包EPC招标【根据《公路工程设计施工总承包管理办法》第十条规定：“招标人应当合理确定投标文件的编制时间，自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间止，不得少于60天。”】、中国化工新材料（嘉兴）园区景观综合提升项目（公共部分美化亮化）总承包（EPC）等。

同时，我们又统计分析了施工、设备和服务类招标项目以及招标估算价对招投标用时情况的影响，发现招标耗时与项目类型与招标估算价的关联性并不明显。相关统计如下：

1.招标项目用时情况分析

2.招标类型用时情况分析

3.招标估算价用时情况分析

二、制约效率提升因素分析

招投标是投资项目管理中的重要环节，投资项目推进效率涉及诸多因素，能否顺畅、高效完成一个项目的招投标直接影响了项目推进。从面上看，影响招标效率的主要因素包括以下几方面：

一是前期推进是否顺利。项目前期包括投资项目规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算的编报和审批，涉及发改、财政、审计、自然规划、环保、建设、水利等诸多部门，还涉及环评、图审、招标代理等中介机构服务环节。由于这些程序主要在行政部门和中介组织内部流转，时限多为软约束，导致政府投资项目前松后紧，而项目进入招标程序后，招标人的招标行为属于外部行政行为，严格受《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等相关法律法规有关程序和时限的刚性约束，违反程序规定将会导致招标行为无效，程序和效率的矛盾在招投标阶段凸现。

二是业主统筹是否科学。个别业主对项目推进缺乏整体科学统筹，在项目实施中未能同步拟定招投标进度计划和初步方案，走到哪里算哪里，而一旦进入招标阶段，为了赶进度、树形象，就要求用最短的时间完成招投标，甚至要求法定期限能省则省、能缩则缩，结果欲速而不达。对于此类情况，在招标过程中往往会产生项目招标内容一变再变等现象，由于设计深度不够，招标文件和工程量清单编制存在差错，需要对招标文件不断进行补充、答疑，造成招标程序的延宕。

三是文件编制是否精准。个别项目由于采取模拟审批方式进行，招投标与项目审批同步，招投标过程中一波三折，变更较多，需要不断进行补、答疑或者变更工程量清单，影响了项目整体进度。例如，个别项目业主招标时设定的控制价与项目审批部门最后核定的价格存在较大差距，需要对招标文件进行修正。个别项目由于设置了较高的资格条件或者设定的投标最高限价过低，出现首次招标投标人少于法定家数无法开标，需要分析研究原因对招标文件进行修改后发布公告、重新招标。还有个别项目在招标阶段，即有投标人对招标文件的资格条件和条款提出异议，需要对条款修改、异议回复和答疑澄清，造成开标时间后延。

四是异议投诉是否存在。根据相关规定，关系人对评标结果有异议的，在公示期间提出，招标人自收到异议之日起3日内作出答复，并暂停招标投标活动。投标人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，自知道或者应当知道之日起10日内进行投诉，行政监督部门在3个工作日内决定是否受理，并自受理之日起30个工作日内作出书面处理决定，检验、检测、鉴定、专家评审时间不计算在内。个别项目因受异议投诉、行政复议甚至行政诉讼影响，使得招标程序耗时不可控。

五是法规政策的刚性约束。由于法律法规有发售招标文件之日起至开标之日止不少于20天、中标公示期不少于3日的刚性制约，因此23日是完成招标程序的极限时间。同时，一些地方对于特殊项目的标书编制时间还有一些特别规定，如我市《关于进一步规范全市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理的通知》就要求，工程总承包应根据项目特点合理确定投标文件的编制时间，最短不少于30天。

三、措施建议

一是调整文件编制时间的刚性规定。招标法制定之初，由于当时以手工操作、纸质编制、现场递交投标文件为主，因此法律规定了不少于20日的投标文件编制时间。但随着电子交易系统的普遍应用，计价软件的电子化和在线投标的普遍化，对于一般项目再作“不少于20日”的硬性规定已无必要，应当由招标人根据项目规模、难易程度合理确定投标文件的编制时间。《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》就对投标文件编制时间采取了难易分流、分类规定：对于技术简单、工期较短和季节性强的施工项目；通用的货物服务；重复招标的；通过电子交易系统发出和接收招投标文件，可以将投标截止时间缩短5日，最短不少于10日。若法律完成此项修订，将大大提升简易、技术难度低项目的电子招标投标效率。

二是提高业主前期科学化管理水平。项目业主应在项目实施前期同步谋划招投标事宜，拟定招投标进度计划，加强节点管理，提前与管理部门和公共资源交易平台对接，熟悉掌握招投标相关规定和政策，确保招投标工作的顺利实施。同时项目审批部门也应进一步完善政府投资项目管理，加大行政审批制度改革力度，减少审批环节，缩短审批时限，提高政府投资项目运行效率。

三是优化管理推进容缺受理招标。简化、优化、标准化审批服务，探索实施重点项目“靠前服务”工作机制，推进“提前介入指导、高效会审办理、主动靠前服务、全程有效监管”等审批服务模式，压缩办理时间，提高服务效率。对部分重点项目提供“一对一”专员联络服务，在土地、规划许可等相关手续尚不完备的情况下，审批部门同步办理立项审批、核准或者备案手续后，相关招标可提前实施，并在前期材料准备、提交受理、现场勘查、审批及会审、发证及送达等环节提供全程跟踪服务。

四是推进全流程招标投标电子化建设。深入开展公共资源交易“互联网+”建设，推进全市域电子交易系统“一张网”全覆盖，做到电子交易“四个全程”，进一步提速增效：1.全程无纸办理，所有招标投标材料实现电子化；2.全程信息共享，招标项目信息、市场主体信息、专家信息、诚信记录等“一次录入、全程共享”；3.全程网上监督，全程网上留痕、可溯可查，关键节点自动预警，违规行为自动研判监控，及时纠正；4.全程安全防护，通过数字证书安全保障、标书双重加密、开标多方密钥等多重技术保障手段，保证交易全程有效、安全。

五是创新平台招投标服务举措。全面实施招投标领域“最多跑一次”改革，推进招标投标“一件事“改革，通过对招标投标全过程工作链整合、减环节优流程，建立“不见面”办理清单并公告，实现招标投标“零跑腿”，提升招标场内运行效率。同时平台积极实施提前介入、全程服务、绿色通道等创新举措，统筹使用保障资源，合理配置开标、评标场地和服务保障人员，对重点项目实行即报即安排，在满足法定最低条件下，确保第一时间开标、评标，最大限度提升招投标效率。