浅谈多部门联动推进招投标“一件事”改革

商环境政策的落地，推进工程招投标“一件事”改革迫在眉睫。本文列举了工程建设领域招标投标过程中碰到的几个卡点、痛点问题，提出了工程建设项目招标投标“一件事”改革的设想。落实“一件事”改革，有利于维护招标投标良好秩序，推进社会信用体系建设，优化工程建设市场营商环境。

引言

浙江省公共资源交易中心电子招投标交易平台于2015年7月投入试运行，于2016年3月正式启用，拉开了全省工程建设项目电子招标投标的序幕。笔者是电子招标投标的参与者，也是见证者。通过电子招投标，简化了招标备案手续，缩短了招标周期、提高了办事效率，招标投标各方主体也享受到了更加便捷、高效的线上服务。

几年来，浙江省招管中心、省交易中心等部门急民所急、想民所想，对交易平台不断调整、修改，使得交易平台日臻完善，并于2018年12月17日通过中国网络安全审查技术与认证中心检测认证、获得国家电子交易平台三星级（最高级别）认证证书。

笔者认为，如果能够通过多部门联动，推动工程建设项目招标投标“一件事”改革再向前一步，那么，老百姓将乘着改革的春风，有更大的幸福感和获得感。笔者以工程建设项目参与者的视角，就有关卡点、痛点进行简单剖析，粗浅地谈一些拙见。

一、基于大数据，提供在线服务，解决卡点痛点

（一）当前招标投标中的卡点痛点

目前，交易平台已实现了招标信息发布、招标文件发售、澄清、投标、评标、提出异议、异议答复等环节的电子化，但仍存在一些痛点。

（1）企业申请新增资质、办理资质延续，从获得建设行政主管部门批准，到领取到纸质资质证书之间存在一定时间差（延续注册还需要收回旧资质证书才能发新证）。从获得主管部门批准到领取到纸质资质证书之间，投标人实际上是满足投标资格中有关资质要求的。在现实的评审环节中，却简单以投标人不能在投标文件中提供有效的资质证书而将其认定为资格审查不通过，从而侵害了投标人的合法权益。

（2）专业技术人员（注册类人员）与企业解除劳动合同关系，到向建设行政主管部门注销注册证书或者变更注册证书的单位时，也存在一定时间差。现实中，有些投标人能派出的项目负责人数量不足，在没有满足资格或者评分条件的项目团队人员时，就有可能利用信息不对称，将既往的社保缴纳记录和人员注册证书作为佐证材料编入投标文件，一旦中标、签订合同后再以该员工离职、身体原因等向建设单位提出变更项目负责人的请求。而这个打时间差的方式，侵害的不仅是建设单位的权益，也侵害了其他投标人的合法权益。

（3）投标文件冗长，用以评审的合同、业绩夹杂在通用专用条款或无关证明中，导致项目负责人、建筑面积、跨度、施工工艺等特征指标查找难。另外，虽然多地主管部门已经要求公示中标候选人用于评审的业绩资料，以此来打击以虚假材料谋取中标，但对于以虚假材料为合格投标人陪标等现象，仍不能进行有效精准打击。

（4）为了切实减轻建筑业企业负担，激发建筑市场主体活力，浙江省于2020年6月出台了相应政策，加快推行工程保函替代保证金。但是凭肉眼观察，不能准确判断投标人（承包人）提供的工程保函是否具有真实性。一旦发生违规违约责任行为需要扣除保证金时，保函出具人却不能做到无条件赔付，或赔付周期过长，甚至出现保函出具人只认判决书不认索赔通知书的情况。

（5）因怕影响办理施工许可，办理其他项目投标、申请资质等，中标人（承包人）不愿意与招标人（发包人）签订加盖电子签名的电子合同，而更倾向于签订加盖实体印章的纸质合同。

（6）部分发承包双方不了解招标投标政策，签订合同时违反投标承诺，随意变更招标文件已明确的合同条款，追加合同内容，或甩项、或签订阴阳合同，变更合同主体，将总分包关系变成联合体承包关系，将总包主体责任变成连带责任。

（二）解决卡点痛点的改革设想

要解决上述卡点、痛点，有关部门需要考虑出台更有利于优化营商环境、更便民高效的手段。笔者认为，可以从以下方面加以改进：

（1）完善现有的资质申报系统，增加电子资质证书下载功能。建设行政主管部门批准新增资质或者批准旧资质延续注册后，立即签发电子资质证书。可以设置一定的过渡期，在全面实现资质证书电子化后，停止签发纸质资质证书，减少行政成本、节约社会资源。

（2）完善现有的人员注册系统，增加电子注册证书下载功能。可以修改有关法规、规范性文件，赋予电子注册证书与纸质注册证书同等的效力。建设行政主管部门通过内部政务系统动态核验社保缴纳情况，实现电子注册证书的动态管理。

（3）利用大数据、区块链，构建诚信平台。完善浙江省建筑市场监督与诚信信息发布平台（以下简称“诚信平台”）“企业代表工程业绩”栏目，并提供在线验证服务（前期考虑到数据安全可仅允许电子交易平台的评审专家、监管平台用户等访问）。将项目名称、建设单位、项目负责人、开工竣工时间、合同等作为不允许修改的字段；将建筑面积、跨度、施工工艺等主要技术特征指标作为允许企业修改的字段，每次修改记录都保留并列出（类似工商信息变更）。投标人参与投标时，应提前完善诚信平台的业绩和证明材料，在线生成业绩“快照”作为投标文件的业绩证明材料。这样，既能缩短投标文件篇幅方便评标，也能有效打击投标中的弄虚作假行为。

（4）建立工程保函管理平台，规范工程保函出具行为。由银保监系统牵头，制定统一的工程保函格式、标准赔付条件，确保工程保函能够发挥与现金转账、支票、招标投标协会联保证明同等的功能。工程保函管理平台将各商业银行、保险机构为企业开具工程保函的情况、工程保函履行和赔付的资料进行归集，实现与浙江省公共服务平台数据交换。工程保函管理平台提供工程保函在线查验服务，公共服务平台提供中标信息和招投标领域的失信行为信息。通过多平台联动，保函出具方、保函受益人、交易平台用户可以即时辨别中标项目的真实性，即时辨别工程保函之真伪，行政部门可以对保函出具和赔付行为进行有效监督。

（5）参照国外政府采购信息公开的经验和做法，修改有关法规及规范性文件，将中标后的合同公开。鼓励工程建设领域通过电子交易平台签订电子合同，对依法需要申领施工许可证的项目可以通过政务内网将已签订的电子合同、合同价文件、中标信息（项目负责人、工期、中标价等）、备案意见传递给建设行政主管部门，由其在诚信平台适时公开。以此有效防范中标后对合同实质性内容进行变更、签订阴阳合同等问题。

（6）建设行政主管部门受理建设单位施工许可证申请时，可以在政务内网提取合同、招标备案意见等电子资料，不宜要求建设单位上传或者提供纸质文件。建设行政主管部门可以将已提取的电子合同、中标信息归集到诚信平台中。在受理施工企业新增或者延续资质申请时，同步提取诚信平台的信息。在资质申报时，不再设置与数据库分离的上传入口。

（7）《中华人民共和国电子签名法》第十六条规定，“电子签名需要第三方认证的，由依法设立的电子认证服务提供者提供认证服务。”凡通过电子交易平台签订电子合同的，可以由电子认证服务提供者（CA公司）单独或者依托电子交易平台提供认证服务，解决相关当事人的顾虑。同时，电子交易平台要通过技术手段或者对投标文件组成部分的调整，来改变合同业绩与其他材料合并以后电子签名丢失或者图形化后易作假等问题。

二、加强CA锁管理，推进互认互通，拓宽应用领域

（一）CA数字证书（CA锁）的异同

浙江省电子交易平台对CA锁的使用主要有以下两种典型模式，均存在各自的利弊。

（1）有差别的CA锁：区分主锁、副锁，不通用，仅主锁具备电子签名功能，每一把CA加密的电子文件均不可用其他锁解密。企业可以集中统一保管主锁，有利于有效管控电子签名的使用，降低可能存在的风险。同时，由于只有加密文件的同一把CA锁可解密文件，可以有效管控投标文件提前泄密的风险。一锁在手，保密无忧。但数字证书到期后，往往需要续期并下载新的数字证书。下载成功后，原数字证书被替换，已生成加密的文件则无法解密。

（2）无差别的CA锁：不区分主锁、副锁，通用，均具备电子签名功能，每一把锁加密的电子文件均可用其他锁解密。以杭州市建设工程交易系统为例，杭州市实现市、县（市、区）两级共用一个电子交易平台，CA锁通用。企业只需按照同一段时间开标的项目数量配置CA锁，并确保使用时处于有效状态。一锁在手，解密无忧。但每一把CA锁都具备电子签名功能，企业难以实现电子签名行为的集中统一。同时，由于每一把锁都可解密文件，如果不能同时控制所有锁的使用，投标文件将可能被提前泄密。

（二）CA锁申领中的问题

《浙江省印章刻制治安管理办法》（浙江省人民政府令第225号）对印章刻制的行政主管部门、经营单位、申请人等做出了明确的规定。印章的刻制纳入公安部门的管理，制成后应当向公安部门备案。《中华人民共和国电子签名法》第十四条规定：“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。”

理论上来讲，作为与实体印章有同等效力的CA锁，理应同样受到监管。然而现阶段，CA锁的制作往往是以交易主体向负责电子交易平台电子签名服务的公司提出书面申请（加盖公章），付费后由其制作并发给交易主体。这中间很容易存在以下几个问题：

（1）私刻他人实体印章并提交书面申请，存在冒领CA锁的隐患；

（2）无需向有关行政主管部门备案，使得CA锁易获取、难管理；

（3）电子交易平台间为降低风险，难以达成CA锁互认互通之共识。

（三）CA锁的改革设想

有关CA锁的改革方向，笔者有以下设想：

（1）可以在政务服务网建立一个向有关行政主管部门申领CA锁审批手续的入口。交易主体凭主管部门出具的审批（受理）意见向提供电子签名服务的公司申领CA锁。提供电子签名服务的公司制锁后将数字证书的持有人名称、证书序列号、证书有效期证书持有人的电子签名验证数据等推送给主管部门。

（2）可以由政务服务网提供CA锁的管理平台或者栏目，市场主体可以自主管理CA锁在电子交易平台的使用权限（比如，自主决定特定的一把CA锁可在哪一时段、在哪些平台使用），可以查询CA锁的使用记录（比如查询使用时间、IP地址、MAC地址、电子签名页数、签名借助的软件或平台工具等常规的使用信息）。

（3）可以推进各电子交易平台CA锁互认互通，引导电子签名服务走向市场化。通过可管理的一锁通用，减轻小企业负担。

（4）可以拓宽CA锁的应用领域，统筹考虑推进电子签名在税务申报、工商年报、社保医保公积金、人事代理等政务服务，商业合同网签、商业保险、出具电子证明及其他商事领域方面的功能应用。

三、让数据多跑路，多部门联动，深层次创新

除可以重点关注和推进以上两方面工作外，笔者认为，有关行政主管部门也可以通过管理思路、管理手段、管理机制的调整、创新来理顺与招标投标相关的其他行政行为，推动工程建设领域招标投标“一件事”改革。

（一）实现电子交易平台、招标投标行政监督平台与投资项目在线审批监管系统的互联互通。招标人申请招标备案的，在输入项目代码后，自动提取有关的项目信息和审批文件。项目概算书和初步设计文件等可能影响招标项目的标段划分和招标范围确定，可以有条件地向招标投标行政监督平台开放。招标人通过电子交易平台与招标代理机构签订代理协议的，一次签约，全项目（各标段）通用，不再逐标项反复提供。

（二）提高招标投标智慧监管水平。实行电子招标投标后，招标投标活动在事前事中事后都受到招标投标主管部门的监督，招标人的违法行为随时都可以改正或者被纠正，主管部门不宜因办理备案手续而为招标人的违法行为“背书”。主管部门可以修改有关法规、规范化文件，将“招标备案”与“发布招标公告或发出招标邀请书”并行，缩短招标周期、提高效率。招标人拟办理招标事宜的，在发布招标公告或发出招标邀请书的同时通过电子交易平台向主管部门备案。主管部门发现项目不具备招标条件或招标人存在违法行为的，可以要求招标人中止或者终止招标投标活动。

（三）加快推进城建档案馆数字化。工程建设招投标资料作为工程建设项目档案的重要组成部分，在工程建设档案移交城建档案馆时可以归集、提取和整理。对能通过平台间传递、交换的数据，不再需要提供纸质招投标资料，或者下载电子文件刻盘，可以通过数据跑路来提高工程建设项目档案管理水平和管理效率。

（四）积极推进工程建设电子档案的运用。做好工程建设档案电子化的政策推广、宣讲和普及，规范工程建设档案整理和调取行为，便于审计机关、监察机关、公安机关、检察机关、人民法院等办案，不因主管部门履行职责而增加基层负担。工程造价主管部门可以通过从工程建设档案中提取数据，进行大数据分析，形成动态的、更精准的市场价格信息、价格指数。

四、结语

浙江正在进行“最多跑一次”改革，致力于建设服务型政府，努力打造“展现中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”。省内外已有相当一部分高新技术企业能承担大数据分析、大平台开发工作。笔者希望，有关部门能够建立合作机制，着力解决工程建设招标投标的卡点，治愈企业参与市场竞争的痛点，推进社会信用体系建设，维护招标投标良好秩序，优化建设市场营商环境。通过多部门联动、全社会参与，将原有的“信息孤岛”变成“中枢大脑”，使社会主义核心价值观中“自由、平等、公正、法治”的社会层面价值取向得到更好地保障，用更公平的市场环境培育更优质的浙江企业，打造更响亮的浙江品牌。