EPC总承包模式在实践过程中存在的问题和对策分析——以天台县的实践为例

EPC 总承包模式，即设计-采购-施工总承包模式的简称，是指工程总承包企业按照合同约定承包业主单位整个建设工程的所有内容，包括整个建设工程的工程设计、设备采购、土建施工、试运行等全部内容，并对所承包的整个工程的质量、进度、成本等全面负责，直至竣工移交的总承包模式。由于现行项目不断趋于规模化、复杂化、专业化，且对成本、工期、效率的要求也不断提高，因此，EPC等工程总承包模式得到了快速推进，逐渐成为工程建设领域一大发展趋势。目前，天台县已在20个重大民生项目中实施该模式，其中8个项目完成竣工验收。

一、EPC总承包模式优势

较传统承包模式而言，EPC总承包模式具有以下三个方面优势：

（一）缩短建设周期。在EPC模式中，设计、采购、施工各阶段是相互衔接的，这样一来就减少了传统模式下三个阶段之间的时间空档。主要体现在传统施工总承包模式招标前的设计、图审、预算编制及审核等工作都是串联办理，如采用EPC模式即可以在实施时进行分期并联办理，缩短了大量的前期工作时间和部分施工时间。同时，由于设计、采购、施工是由一家总承包商完成的，企业内部协调沟通效率较高，对于项目工期可以有更合理的安排。

（二）控制建设成本。①由于采用总价控制、限额设计的合同约定，工程变更、索赔等追加项目费用的风险可控。②总承包方可以充分利用其技术和管理上的优势，做到设计采购施工相互衔接，设计预算施工紧密结合，人材机等施工资源合理配备等，最大限度控制建设成本。③对于项目业主来说,实行EPC工程总承包模式只需一次集中招标,避免了传统模式下的多次招标，在一定程度上降低了交易费用。

（三）明确各方责任。在传统项目管理模式下，业主需要同时管理设计方、采购方、监理方、跟踪审计（如有）、施工方，各方关系的协调对于不太专业的业主来说是一个挑战。在这种情况下，很有可能延误工程进度。而在EPC模式下，业主单位需要管理的责任主体相对较少，在这种情况下，业主的管理沟通工作就比较简单、明确，减少了不必要的扯皮和争端。

二、EPC模式实践过程中存在的问题

（一）EPC模式法律风险

我国法律法规对工程总承包中的主体和关键性部分进行分包的规定存在一定冲突。《建筑法》第29条只规定建筑施工总承包商不得将主体工程对外分包，并没有对工程总承包商进行分包作出限制。国家住建部2017年5月4日发布的《建设项目工程总承包管理规范》第10条以及2017年12月26日发布的《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》中第21条，对工程总承包分包问题进行了相应表述，允许只具备设计或施工资质的总承包商对不具备资质的部分进行分包。2016年4月1日，浙江省住建厅正式发布的《关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见》，也对工程总承包分包问题作出了类似表述。但是《中华人民共和国招标投标法》第58条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第76条，均明确规定中标人不得将中标项目的主体、关键性工作分包给他人，并且规定了相应的罚则。

（二）EPC模式设计风险

①实施EPC模式的项目通常都工期紧张，因此为了缩短工期，加快进度，总承包单位往往采用“边设计，边施工”的方式，这会导致对项目整体设计把握度不够，容易在设计后期为了限额而舍弃部分建设内容。②由于企业自身追求利益最大化，往往更倾向于利润高的设计方案，会出现一些不必要的设计或是为了设计而设计。比如S镇小城镇基础设施项目（EPC）在实施过程中，承包单位更倾向于园林绿化方面的设计，对于一些利润较低的道路、桥梁尽量减少设计，这就导致部分设计不符合业主意图，存在一定设计变更风险。

（三）EPC模式管理风险

①EPC模式中，总承包商在与业主签订完合同之后，总承包商便由被动转为主动，业主的权力会受到其限制，不利于业主单位对工程项目的可控性管理，且较难明确项目工作的范畴，易导致双方引起争议矛盾。②EPC模式对业主综合素质尤其是设计、施工等方面的要求较高，而从该县实施的EPC项目来看，项目业主普遍缺少设计、施工等方面相应技术人才，因此削弱了项目业主对于项目的把控，错失了改进和优化项目的机会，甚至会被拖入项目失控的局面。比如S镇小城镇基础设施项目（EPC）在实施过程中，由于项目业主对施工图审核不严，导致在施工单位进场施工后才发现部分施工设计不符合业主意图，不仅造成工程延误，也将增加返工费用。③就该县P镇和基投公司EPC项目情况来看，项目单位联合体成员普遍没有一定的合作基础或合作经验，在项目实施过程中，存在磨合期、沟通协调障碍等情况，在一定程度上影响项目管理及施工进度。④个别EPC项目仍然存在政策处理未到位、施工许可证未办理、初步设计未报批等情况。例如P镇城镇基础设施提升改造项目（EPC）和天台山某路改造提升项目（EPC），部分政策处理问题依然存在，从而影响了项目施工的合法性和进度。⑤在工程进度方面，EPC项目普遍存在施工进度超合约工期的现象。如某街道拾得路及以北（水南）区块改造项目、某街道唐兴大道玉湖区块改造项目、P镇城镇基础设施提升改造项目一期工程、S镇小城镇基础设施项目、天台山某路改造提升项目等项目，施工进度均超期1年以上。

（四）EPC模式成本风险

①从招投标情况来看，目前该县EPC项目通常只简单的设置总价下浮率，对于总投资的把控力度不够，且多数项目竞争不够充分，导致投标下浮率偏低，没有达到该类项目通常的下浮率，无形之中推高了造价。②EPC 管理模式下，由于无工程预算，导致工程进度款如何支付缺乏相关依据，如果支付节点设置不够合理，就会导致在项目执行过程中出现资金超付现象，即总承包方实际完成的项目进度小于业主支付资金，从而导致财务成本增加的风险，比如P镇城镇基础设施提升改造项目（EPC），由于无工程预算、工程量及材料签证，导致后期工程款支付缺乏依据，如果业主签字同意，由此可能产生的资金超付及审计风险将由业主承担。③由于EPC模式通常采用“边设计，边施工”的方式，不可预见性较大，对于建筑材料的品牌、型号及单价不能事先掌控，在日后结算过程中会出现争议。④就目前实施的EPC项目来说，多数以可研批复估算作为限额设计，而传统模式则是在初设概算批复之后，在施工图的基础上进行预算编制进而设定控制价，通常预算、概算、估算这三者的精确度呈逐级递减，简单以估算作为限额不够精确，加之设计单位的逐利本性，会想方设法将设计规模推高，直至接近估算规模。这样可能会出现相较传统模式造价增加的情况。

三、EPC模式存在问题的相关对策

（一）做好项目论证和法律风险规避工作。①注意《中华人民共和国招标投标法》与《中华人民共和国建筑法》等法律法规的衔接工作。建议各相关立法部门在修订《中华人民共和国招标投标法》之际，充分考虑与《中华人民共和国建筑法》、《建设项目工程总承包管理规范》以及与《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的兼容性，消除由于不同表述所带来的法律风险，便于地方操作。②业主单位应对EPC项目进行充分论证，把控好项目前期估算精确度，尽量减少估算误差，进而控制项目成本。同时，在相关法律法规进一步调整明确之前，注意规避法律风险。

（二）做好项目管理和协调工作，充分发挥监理、跟踪审计作用。①业主应重点抓好项目管理和协调服务工作，避免过分依赖 EPC总承包商，进一步把控好出图速度、预算编制、施工进度，尤其是做好设计关键节点把控审核，参与方案设计和施工图会审工作，避免类似P镇和S镇问题的出现。②业主重点抓好政策处理、施工许可证办理、初步设计报批等前期工作，避免由于业主前期工作的不到位，造成工程进度受阻、施工缺乏合法性、造价控制力度不够等情况。③业主在项目前期选择经验丰富的监理单位提前介入，可以借助其相关经验，提前规避风险，重点针对进度款支付、工程签证（包括工程量、材料、隐蔽工程）、项目管理人员更换等方面进行监督和控制。④业主在项目前期选择跟踪审计单位全程介入，重点针对预算编制、进度款支付、工程签证（包括工程量、材料、隐蔽工程）、图纸更改等方面进行审查、监督，有效控制工程造价，提高投资效益。

（三）完善总承包方内部管理制度，最大限度发挥总承包优势。建议总承包方完善内部管理机制，采取有效的制约管理与协调措施，做到设计采购施工相互衔接，设计预算施工紧密结合，人材机等施工资源合理配备等等，最大限度地发挥工程项目承包方的优势，实现工程项目管理的各项目标。

（四）出台相关招标范本、合同范本。①县域及以上范围内出台相关招标范本，分类设置上限价（包括建安、室外附属工程等），对于勘察、设计、管理费用（如有）按照投标报价进行一次性包干，结算时不作调整，并且避免设置一些排他性较强的条件，例如要求投标人必须是浙江省工程总承包第一批或第二批试点企业名录中的单位。②参照国家住建部工程总承包项目合同范本，并结合地方实际，重点明确业主与总承包方之间的权利和义务，违约责任、工程款支付及结算等重点内容，形成合理且具可操作性的合同范本。