县级公共资源交易管理实践中的思考

为全面贯彻中央、省、市有关加强公共资源交易中心建设的文件精神，三门县于2007年4月组建了三门县招投标统一平台，将原有的建设工程交易、土地交易、产权交易、政府采购等服务经办机构合并。2013年1月，该县成为台州全市首个挂牌成立公共资源交易管理办公室和公共资源交易中心的县市，这是深化公共资源交易制度改革，规范公共资源交易行为，解决工程建设领域突出问题、有效预防腐败的一次有益尝试。县级公共资源交易管理平台自运行以来，对公共资源配置、工程建设领域专项治理活动起到积极的作用，但随着当前“放管服”改革的深入，也出现了一些亟需解决的问题。

一、存在的问题

（一）运行体制不够完善，难以行使监管。

2013年以来，该县虽然建立了一个初步的部门管理行业、公管办监管交易、交易中心行驶操作权的三权分离体制框架和特邀人民督察员制度，但由于缺少法律在职能上的具体定位及权限，使得公管办有“管理之名”，而无“执行之实”。监管权和最终执行权分离，拳头捏不紧，不能体现一竿子到底的效率。从社会认知角度上看，形成了公管办消极作为的不良影响。县公管办与交易中心之间也没有真正实现管办分离。目前，由于体制机制等原因，大多数行政监管部门与其监管的交易市场间普遍存在行政隶属关系和经济关联，尚未实现真正意义上政事分开、管办分离；公管办与交易中心仍是一班人马两块牌子在运作，造成“同体监督”。由于公管办没有编制，部分公管办的工作由交易中心人员在做。特别是2020年3月以后，由于机构改革，县公管办被取消，职能划入县人民政府行政审批服务中心，但职能划入，编制并未增加，县公共资源交易管理工作实际上均由公共资源交易中心工作人员承担。招投标监管工作与实际操作没有分开，这种集裁判员与运动员于一身的操作模式，缺乏相互制约机制，难以体现公开、公平、公正的交易原则。

（二）行业监管职责不清，难以形成合力。

县公管办的职能定位是综合协调与监督，但公管办没有法律赋予的权力。公管办位于招投标工作的一线，首先接到投诉的就是公管办，由于无法直接对投诉进行处理，就需要协调行业主管部门来处理相关投诉。项目招投标涉及发改、国土、住建、水利等多个部门，行政执法权分散在各行业主管部门，监管权集中在公管办，监管和行政执法二者权力分离导致职责不清、监管不力，大大影响了资质审查、招标、中标及在招投标过程中出现的质疑、投诉、举报处理的规范性和高效率。

（三）监管体系不够成熟，难以贯穿始终。

公共资源交易工作是一个长期的动态过程，从预算编制、招标文件制作、开标到标后合同验收的每一个层次、阶段和环节都应该受到监督主体的全面监管。在交易监督方面，强调了招标投标开标现场行政主管部门监管，但弱化了后期的工程建设、合同履行情况、合同验收、售后服务保障的综合监督。

（四）代理管理缺少抓手，难以立竿见影。

去年，县公共资源交易中心为规范三门县招标代理市场，促进公共资源交易工作有序进行，以建设部和财政部文件的相关规定作为依据，对2020年度三门县招标代理机构进行了星级评定，并进行了通报。对未授予星级等级的两家招标代理机构，交易中心暂不受理其进场交易业务，直至整改结束，再对其进行综合评定；达到要求，再授予星级等级，恢复其交易业务。但在前一阶段的公平竞争审查中，交易中心的此次行为被认定为影响市场公平竞争，故于2021年9月7日废止了《关于2020年度三门县招标代理机构星级评定得分的通报》（三交易中心[2021]1号）。上位法之间尚存冲突，到具体操作阶段，执行时往往困难重重。

（五）小额项目无人监管，难以保证公平。

该县于今年3月底废止了《三门县小额工程建设管理办法（试行）》，对400万以下非必须招标的项目，建设单位非必须进入交易中心平台进行交易，可以自主选择平台进行交易。5月份，该县由直属国企建立了三门县小额工程建设交易平台，为小额工程交易提供场地和服务。但该平台属于企业的商业行为，平台本身不具监管职能。小额项目采取何种发包方式，由业主自行选择；对于小额项目的投诉和质疑，行业主管部门和公共资源交易中心均不再进行监管，也由业主进行解答。“放管服”改革的目的，是为了释放市场活力，创造更优的营商环境，但保障工程建设项目发包依法有序进行也是应有之义。

二、对策及建议

（一）规范交易平台管理，明确监管主体及管理细则。

建议省或市一级政府出台统一的《公共资源交易监督管理办法》。文件应着重解决“一办”与行业行政管理部门的管理标准和具体要求，以及回答县级交易中心的主要服务职能。建议省、市尽快出台完善县级公共资源交易管理机制的规范性文件，明确县级公共资源交易管理机构的上级主管部门，对各地公共资源交易管理机构规制作出统一的定性和定位，以利于县级公共资源交易管理平台的长远发展及业务的顺利开展。

（二）明确相关部门的监管职责，构建统一的监督管理体制。

认真落实齐抓共管机制。建立招投标工作部门协调机制，针对招投标有关管理制度、投标单位资质条件、招投标项目投诉处理等议题，各行业主管部门、纪委监察、检察、财政等部门应充分发挥部门协调机制的作用，加强联系和沟通，相互配合，相互支持，形成合力，及时、有效地解决招投标中出现的各种矛盾和问题。要坚持以法律监督为主线，以纪检监察监督、审计监督、内部监督、社会综合监督为辅线，形成一整套自上而下、内外共管、全方位、多层次、合理有效的公共资源交易监督管理体系和运行机制。

(三)加强对交易流程的严格把关，促进市场交易规范化。

一是抓好交易项目的事前审核。积极履行职能，加强对交易项目的监管，重点抓好招投标项目前期审核工作，严格依法确定交易方式，杜绝限制、歧视投标人现象。对于重大工程建设项目，要组织各相关部门召开标前会议，集体讨论决定招标的主要事项，同时做好项目前期资料备案等工作。二是抓好开标评标现场监督。认真做好每个招标项目的开标、评标的现场监督工作，落实行政监督部门业务科室人员跟班服务制度，严格监督各招标代理机构按照规定的程序组织开标、评标活动，严肃开评标纪律，保障各招投标当事人依法履行各自职责并及时解决开标评标中遇到的问题。三是抓好工程中标后的管理，建立标后管理制度。要配合发改等部门，加强工程量变更管理；会同建设等部门，加强工程监管，建立诚信体系，实施施工现场与招标现场的两场联动。

（四）加强对招标代理的管理，推进招标代理规范化。

一是要利用各种业务培训的时机，加强对招标代理机构及工作人员的法制教育和执业道德教育，不断提高从业人员的能力和素质。二是要加强对招标代理机构的管理约束，促进其规范从业。要依法加强对招投标程序和过程的监督，尤其对招标文件的重要条款要严加掌握，防止招标人及其代理机构设立背离“三公”原则的条款。三是发挥各级部门的监督职能作用，进一步规范国有投资及国有投资占主导地位的工程建设项目的招标代理行为，既要减少对招标代理的干扰，又要及时查处各种违法行为，确保招标代理工作依法进行，促进招标代理行业的有序竞争和发展。

（五）不断完善规章制度，从源头上预防与治理腐败问题。

建议省、市尽快出台相应的法律法规，对于非依法必须招标的小额建设项目发包方式等做出明确规定，使之有法可依，同时具有可操作性。进一步加强限额以下的非依法必须招标项目的管理，建立“公开、公正、公平”竞争的工程发包制度，规范建设工程的发包行为，从源头上预防和治理工程建设领域的腐败问题。

三、结语

在县级公共资源交易监管模式“百花齐放”之当下。理顺关系，完善招投标管理体制是当前的重中之重。县级公共资源监管机构要按照“政府主导、市场交易、行业监管、行政监察”的工作思路，紧紧围绕“统一进场、管办分离、规则主导、集中监管”的目标要求，深入拓展公共资源交易领域，不断扩大招标采购交易的种类和范围，尤其对条件成熟的医疗设备、土地使用权等公共资源交易项目，做好部门之间对接，积极协调，实现统一进场、统一监管。同时，要通过运用电子化、标准化手段，破解县级公共资源交易管理难题，营造优良的公共资源交易环境。