江山市政府投资小额工程建设项目公选方式的探索与思考

《中华人民共和国共和国招标投标法》自2000年1月1日实施以来，已施行21年。招标投标制以公开、公平、公正为主原则，以实现程序正义为主抓手，为政府投资工程建设领域实现公平竞争、节约资金、廉政风险防范等方面发挥了巨大的作用。但招投标法作为一部程序法，确实也存在着程序较为复杂和固化等问题。从招标投标法及实施条例及相关的配套政策文件看，工程建设项目分依法必须招标项目和非依法必须招标项目。法律、行政法规对依法必须招标项目和非依法必须招标项目是区别对待的。鉴于上述制度设置，为进一步深化放管服改革，提高法定规模以下小额建设工程（下称小额工程）交易效率，解决小额建设工程规范管理等问题，浙江省江山市于2020年开始，在小额施工类项目中积极探索，以公选方式选择施工单位。

一、基本情况

公选是指在遵循公开、公平、公正原则上，只针对特定对象进行公开选择一种交易方式。在本地企业竞争充分的前提下，只面向本地企业建立A库。有些项目本地企业难以形成有效竞争，面向本地企业和在本市设立分公司的外地企业开放，对应建立A+B库（在江设立分公司企业）。

2020年8月，针对100万元至400万元施工类项目进行试运行。2021年1月1日，400万元以下的施工类项目全面实行小额电子化平台公选。2021年截止至11月30日止，共有685个项目采用公选，交易额7.2亿元，包括建筑、市政、城市及道路照明、建筑装饰装修、水利、古建筑、公路养护、公路工程8个专业类型项目。公选项目运行平稳，零异议零投诉。

二、基本做法

（一）制度保障。为推进公选工作，2020年制定出台《江山市小额工程建设项目公选管理办法（试行）》，明确一般项目只面向本地注册的企业法人；一般不设置资信技术分；一般项目不再设立评审小组；进一步缩短交易时间（一般不需要编制工程量清单的，项目3+1+1。公选文件发出之日起至响应文件截止之日止不少于3日，开标1日，公示1日）等。

配套出台《小额电子化交易平台公选主体信用承诺制度》。

400万元以下进行公选的项目，取消投标保证金的收取，由企业进行自我承诺管理。参加公选企业从12个方面进行自我承诺，如果有失信行为，将根据情节性质、是否有主观故意、造成不良影响的程序、认识态度、整改落实情况等分为一般、较重、严重三个等次。对于违反信用承诺的投标主体将予以警告、出库、不良行为公告等方式处置。

配套出台《江山市小额电子化交易平台公选主体库入库管理办法（试行）》。在集中入库的基础上，原则上每月统一入库一次，以确保新企业及时入库。

（二）平台支撑。电子化是工程建设项目交易的必然选择，在制度明确的基础上，江山市通过比选确实一家软件公司专门针对小额工程施工类项目公选开发小额电子化交易平台，实现小额工程交易数字化转型。公选项目交易实现全程电子化，响应文件（投标文件）递交、公选会议（开标）召开全部线上进行。公选人（招标人）、响应人（投标人）无需到开标场所，在家就可观看整个开评标过程。

（三）规范指引。对公选公告、公选文件、操作流程等全部形成规范并提供给建设单位和代理机构。特别是针对公选会议的操作规范，对全市工程建设项目招标代理机构上岗人员实现全覆盖培训，100%过关，有效避免了异议和投诉发生。

（四）动态管理。动态管理主要体现在两个方面，一是对新入库企业，在集中入库的基础上，每月定时接受企业申请入库。二是对已入库企业实行动态管理。如对信用等级低的企业或一个月中选项目达到3个及以上的企业进行重点督查，发现标后履约不到位的，按《小额电子化交易平台公选主体信用承诺制度》，视情做出警告、出库、不良行为公告等处置。

三、取得成效

（一）规范交易提高管理。小额工程建设项目虽然单个合同价不高，但数量却占了本市项目总数的70%至80%。小额工程建设项目与群众利益息息相关，社会关注度高，影响面大。近年来，省市各级巡视、巡察、专项审计监督都将小额工程建设项目作为检查重点，特别是十八大以后针对江山市的两次省委巡视，工程建设项目招投标领域发现的问题均在小额工程建设项目中。小额施工项目原则上以公选方式为主，确保公开、公平、公正交易，有效规范交易防范问题发生。2021年截止到11月，所有公选项目实现零异议、零投诉。

（二）提质提效多方共赢。小额工程公选电子化交易成为江山市工程建设项目电子化交易的重要组成部分。电子化交易，大大提升了交易效率，原来开标至少需要半天，现在基本上30分钟内就能完成。参与公选的企业，本来需往返开标现场，现在实现了一次也不用跑，大大减少了企业交易成本。每个项目至少为公选人减少财务成本1000元，为每个投标人减少财务成本500元。无论是项目业主、招标代理机构、还是参与公选的企业都是受益者，是深化“最多跑一次”改革和优化营商环境的生动实践。

（三）标后监管形成闭环。小额工程的标后监管一直是薄弱环节，而且多年来难有实质性突破。由于项目较小，建设单位即使把一些企业的违法违规情况移交至行业主管部门，行业主管部门根据相关规定仍存在处置难问题。建设单位真正是有苦无对策。实施小额工程施工类项目公选以来，中选的企业都是入库企业，对于标后履约存有问题的企业，将根据诚信承诺进行处置。今年以来，已对7家企业，分别予以1至3个月不等的出库处置。出库意味着企业在一定期限内不能参与公选项目的竞争，一方面迫使企业爱惜自己的羽毛，严格按合同履约。另一方面业主单位也有了标后监督的有力抓手。

四、问题探讨——公选是否与现有法律法规相抵触？

公选是有别于招投标的一种交易方式。公选中，有一个最关键点，公选的竞争对象是面向特定的企业，即在本市注册或在本市设立分公司的企业。而从优化营商环境角度来说，这似乎又涉及限制外地企业权力。但我们细究招投标领域的法律法规等相关规定，小额工程建设项目采用公选并不与法律法规相抵触。

首先，对于依法必须招标项目和非依法必须招标项目，法律法规历来都是区别对待的。如从招标文件发出到投标截止时间不少于20天的要求，就仅针对依法必须招标项目。2019年，《浙江省工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》，整治的对象也仅仅针对依法必须招标项目，非依法必须招标项目不作为整治对象。工作方案中提到关于抽签摇号确定中标人等等，在小额工程项目中并未禁止。

其次，非依法必须招标项目可以更灵活的交易方式。2020年10月19日，国家发改委办公厅印发关于进一步做好《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》实施工作的通知中明确：法有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第（三）项中没有明确列举规定的服务事项、843号文第二条没有明确列举规定的项目，不得强制要求招标。国家层面既然明确可以不招标，那么就意味着400万元以下的小额工程建设项目，地方政府在确保公开、公平、公正的基础上，可以选择相对灵活的确定施工单位方式。

三公选是有别于招投标一种交易方式。从招投标法来看，400万元以下的工程建设项目，不选择招投标并不违法，但如果你选择了招投标方式，却不按招标投标法的规定做，却是违法的。招标投标法，有一些条款，具有通用性，并不仅仅适用于依法必须招标项目。所以，我们将此种交易方式称之为公选，而非叫招投标。《江山市小额工程建设项目公选管理办法（试行）》中，招标人称为公选人，投标人称为呼应人，中标候选人称为中选候选人，中标人称为中选人。

五、下步思路

小额工程建设项目施工类项目经过一年的运行，确实取得了较为满意的现实效果。但作为一种仍在探索中的工作，有很多工作值得实践。

（一）标前备案取消。随着放管服改革的深入，招标文件简化事前备案也将成为一种趋势。如安徽省部分地区已取消招标文件事前备案。对于小额工程施工项目，因项目较小、公选文件范本化普及、公选操作熟练度提高，江山市从11月份开始率先在公选项目中试行取消公选文件备案，通过事中、事后抽查监督方式，实施对公选项目的全过程监督管理。通过试行，计划2022年在公选项目中全面实行。

（二）交易类型扩容。目前，江山市小额电子化平台交易仅在8种类型的施工类项目范围内，且仅限于A库的建设。接下来，将实行法定规模以下监理项目的公选，也将同时建立A、B库。

（三）动态管理扩面。在继续加强标后履约闭环式管理的基础上，加强入库信息的动态维护，如针对在本市设立分公司企业在江从业人员的社保证明核查。通过人员的动态核查，来强化监理企业的标后履约能力。

（四）系统功能升级。小额电子化平台虽然实现了交易的全程电子化，但公选系统在线编辑、档案电子化和标后履约监督的电子化等功能仍未实现，需进一步升级改造完善补充。