关于杭州市萧山区工程总承包项目实施情况的调查和建议

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程的设计、采购、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等方面全权负责的工程建设组织实施方式，主要分为设计采购施工总承包（简称为EPC）和设计施工总承包（简称为DB）两种模式。工程总承包作为工程建设领域的一项重大改革，是提高工程建设管理水平的重要举措，是促进建筑业改革发展、转型升级的重要抓手，如何让这种新型组织模式能切实推进项目又快、又好、又省建设，萧山区招管办针对区内的实践情况开展了专题调研。

一、实施情况

杭州市萧山区于2016年6月开始试行工程总承包，主要采取EPC模式，截至2021年10月底，已完成85个工程建设项目的EPC招标，成交金额434.8亿元，平均优惠率14.6%。其中，水利类项目3个，市政类项目6个，房建类项目76个，房建类项目多集中在安置房、学校及综合体项目上。85个工程总承包项目中，设计单位牵头管理的占52%。经调研，目前已完成竣工验收及结算审核的项目不足8%。

表1 萧山区历年EPC项目实施情况表

二、主要优点

1.可简化审批程序。传统模式下政府投资项目在初步设计批复后，需经施工图设计、图审、工程量清单一编一审、招标控制价确定等多个步骤后，方可开展招标工作，确定中标人，签订合同，办理相关开工手续，正常程序一般至少半年以上。采用EPC模式，在初步设计批复后，即可开展招标及后续工作，至少可提前1-2个月。如某新标准厂房EPC建设项目，在2018年9月底备案，11月初即完成招标，11月底已开工建设。

2.可减少招标频次。在传统模式下，一个房建项目需历经设计、建设主体施工、室外工程施工、电梯采购等多次招标，但EPC项目建设单位只需要招标1次，选择1家总承包商，即可完成项目的设计、采购与施工，显著减少招标频次，大幅节约中间过程消耗时间。

3.可便于统筹管理。EPC模式下，由总承包单位对项目进行统筹安排、管理，能有效加快建设进度。在工期上，可统筹安排交错施工，减少不同施工主体间交叉施工造成的影响；在管理上，可减少建设单位与不同专业单位沟通协调的困难，降低交易成本；在变更上，设计与施工深度融合，易克服相互脱节的矛盾，有利于各阶段工作的合理衔接。如某初中迁建EPC项目，在时间紧任务重的情况下，工程总承包单位充分发挥统一协调、调度、管理的作用，确保学校在九月份的准时开学。建设单位表示如果该项目采用传统建设模式，是难以想象能按时完成任务的。

三、存在问题

1.工程造价难以控制。这是EPC推行过程中存在的最大最普遍的问题，究其原因，主要在于以下4个方面。一是招标时间前置。试点早期阶段，允许项目在可行性研究或方案设计完成后即开展EPC招标。因此，不少建设单位为加快建设进度，在初步设计批复前就开始招标，招标时只有工程估算价，没有工程概算，项目方案粗放，导致项目在实施过程中，建设标准、方案等不断调整，工程造价难以控制。如某中学项目，中标合同暂定价为5.90亿元，到最终结算时，造价却达到了7.96亿元。二是设计施工并行。为加快工程进度，建设单位往往不得不同意总承包单位采取分段实施方式，边设计边施工。实践中，不少项目工程主体已快施工完成，但总承包单位却迟迟不提交完整的施工图及相应预算，致使建设单位被总承包单位“牵着鼻子走”，对项目的整体造价控制处于被动、盲目状态。三是承包单位追求利益最大化。EPC模式下，设计、采购、施工各方改变了传统模式下相互制衡的关系，反而形成利益共同体，共同追求利益最大化，利用各种技术手段来提高工程造价。如有的总承包单位会把桩基、地下基础等隐蔽工程过度设计，以达到提高造价且回款快的目的。而对上部主体结构，设计得简单、粗糙，迫使建设单位不得不通过变更甚至追加概算等方式，来保证项目的建设品质；有的总承包单位还会通过频繁采用新型工艺、新型材料等方式产生大量的无价材料。如某综合体项目，总承包单位提交的无价材料达1000多项，为建设单位的签证定价、造价控制带来很大难度。四是建设单位前期准备工作不到位。调研中发现，建设单位存在前期地质勘察未到位，初步设计方案不合理或缺漏项导致的变更调整、设计深度不深，概算编制不精细等问题。特别对于地下隐蔽工程、老旧小区周边、涉铁、施工现场地下土质情况等，考虑不够全面。

2.管理能力尚显不足。在调研中发现，建设单位、总承包单位及行业管理部门，对EPC模式的思想认识和管理水平距离总承包工作的深度要求还存在较大差距。建设单位在前期对方案设计、标准、功能、规范、工期等方面都没有做出详细的认证和要求，后期对项目的参与和管控力度也弱于传统模式。总承包单位对EPC项目综合管理水平不足，对项目的整体统筹管控能力不强，导致各方往往还是按传统模式各行其是，设计单位与施工单位“两张皮”情况普遍存在，没有真正融合成一个总承包项目管理部。各总承包单位尚缺乏适应EPC模式的管理机制和综合性人才，未能较好发挥EPC优势。各行业管理部门未形成统一认识，对新模式下的管理缺乏规范性标准和指导。

3.计价规则不够合理。国家相关规定明确要求，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。在萧山区实际实施过程中，多采用以总承包单位上报的结算费用乘以中标优惠率作为项目审核价，按最终结算价不超过概算作为控制，而对于工程总承包管理费、设计优化节约费用的分成比例或奖励措施等计价结算规则未予以明确。这种计价规则削弱了总承包单位优化设计、强化管理，节省造价的动力，一定程度上限制其发挥EPC的优势。

四、相关建议

1.完善制度建设。国家发改委、住建部已出台《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，建议各级相关主管部门在上级政策制度框架下，结合实际，制定具体的实施细则，从制度上加以规范、指导。明确EPC模式适用的项目类型、设计深度、招标条件、项目监管等要求，使各建设主体、监管部门有章可循，按规操作，规避项目实施中的投资风险，促进总承包管理项目规范、有序、高质开展，有效推进项目建设进度、提升项目效益。如规范方式选择。建设单位应根据工程项目的规模、特点和复杂程度等实际因素审慎、合理选择实施方式，避免为赶工期盲目采用EPC模式；规范招标时点。政府投资项目应严格按规定执行，在初步设计批复后方可开展招标，非政府投资的产业类或其它项目，方案设计深度应达到初步设计要求才能开展招标。

2.强化前期管控。一是全面加强设计管控。建设单位要做好前期工作，深化初步设计方案，明确项目的功能、定位、规模、方案，尤其对于隐蔽工程的设计方案，应充分论证，防止缺项、漏项，必要时，可引入专家论证机制，对项目的设计深度进行论证，强化EPC源头管理。同时，主管部门应加强对EPC项目初步设计方案的审核，从严把关。二是创新计价审价规则。根据不同项目建设特点，探索创新计价规则及审价规则，避免一刀切。如，对于建设规范统一、标准单一的项目可尝试总价包干与费率结算相结合的计价方式。此外，财政、审计等部门可支持结算奖励办法的探索，鼓励工程通过优化设计和科技创新等手段降低工程造价，以激发总承包单位的积极性。三是做精做细设计概算。根据初步设计图纸，依据相关计价规定，编制并审核设计概算，增加概算的精准度、合理度，尤其对于隐蔽工程的分部分项概算应加以明确，主管部门应加强对EPC项目的概算审核，提高造价控制水平。

3.规范招标文件。建设单位应高度重视工程总承包项目招标文件的编制，对项目设计方案进行详细、准确的表述，对建筑用材的品牌、档次，设备参数、规格等进行详细明确，还要清晰界定承发包双方风险职责划分，明确结算方式及价格调整、计量支付、变更程序及变更价款的确定、索赔程序、违约责任、工程保险、不可抗力处理等条款。细化投标报价清单，对隐蔽工程应实施限额报价，防止总承包单位中标后对隐蔽工程过度设计，造成工程造价的不可控。招标监管部门应加强对EPC项目招标文件的规范、指导。

4.加强后期管理。一要严格合同管理。重视合同签订工作，根据招标文件、投标文件，全面、细致地研究合同条款，打好补丁，防患未然；严格履行合同条款，严肃变更签证制度，把好质量、造价控制各项关卡。二要严格基建程序。建设单位应根据工程建设进度，把好建设节点，按规定实施，杜绝边设计边施工的做法；总承包单位未按要求节点完成施工图设计的，应严格按合同条款进行罚款。三要提高管理水平。在对EPC项目的管理中，应转变传统监管思维，不断加强学习、探索、交流，在实践中总结经验，分享成果，共同提高新模式下的管理水平，使EPC项目真正能发挥建设快、投资省、质量好的优势。四要加强行业引导。住建等行业主管部门要重视推进工程总承包发展工作，积极推动企业转型，引导企业调整和完善工程总承包组织和管理体系，提升工程总承包能力和水平。