以机制体制创新推进政府采购数智化专业化

引言

在当前数字政府建设的大环境下，我省政府采购电子交易已经铺开。伴随着国家推动优化营商环境政策的落地，以机制体制创新提高政府采购数智化、专业化水平也迫在眉睫。多维度、全方面推进政府采购数智化、专业化工作，有利于推进社会信用体系建设，维护政府采购良好秩序，优化市场营商环境，提升政府服务水平和管理质量。

一、规范交易数据，建设数字化档案馆。

2015年2月，财政部废止《政府采购代理机构资格认定办法》。此后，一大批政府采购代理机构如雨后春笋般冒出，一定程度上也导致政府采购代理行业出现良莠不齐的现象，政府采购档案的保管工作也面临着前所未有的挑战。

《政府采购法》实施至今十几年来，采购人、采购代理机构常因大量的政府采购档案的归档、保管而苦恼。虽然《浙江省政府采购项目电子交易管理暂行办法》明确“电子交易活动信息由电子交易平台保存五年”使档案遗失风险一定程度上有所降低，但离《政府采购法》第四十二条要求的内容和保管年限仍相去较远。

我国《档案法》第十九条规定：“档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化。”

笔者认为，应当尽快改变政府采购档案委托采购代理机构代为保管的现状，正本清源，落实采购人的主体责任。在不突破《政府采购法》第四十二条规定的情况下，通过集中采购（政府购买服务）方式提高对电子档案存储费用的议价水平，以采购人付费、财政保障的形式，确保政府采购档案依法保管。

应当规范政府采购业务基础数据，形成标准的交易数据资源，可以确保省级与中央政府采购管理信息互联互通、信息共享，扫除技术障碍。运用大数据、云计算、区块链等信息技术手段，加强对交易活动的监测分析、预警，可以更精准地开展价格监测、透明度评估、采购执行情况比对等工作，为财政部门开展智慧监管提供支撑。

在推进政府采购系统与财政相关管理系统互联互通或者一网融合时，应同步建立政府采购数字化档案馆，对平台交易服务过程中产生的资料、数据电文及音视频等予以归档。通过系统一体化融合和数字化档案馆的建立，可以有效避免出现相关档案资料部分遗失、纸质与电子不一致等情况。通过政府采购数字化档案馆建设，为有关单位和社会公众依法获取相关信息提供档案查询服务，可以提高政府治理水平。审计机关、监察机关、公安机关、检察机关、人民法院等办案机关也可从政府采购数字化档案馆调取有关材料，不因主管机关履行职责增加基层负担。通过建立和完善电子档案管理制度，加强政策宣讲、推广和普及，可以规范政府采购档案整理和调取行为。

二、《浙江省政府采购现场组织管理办法》亟待修订。

在传统的政府采购模式中，不可能事事都由单位或其法人代表直接来完成，当直接以采购人、供应商自身名义向对方进行意思表示较为困难时，就需要通过代理人实施民事法律行为。而对代理权的确认一般以盖有公章的《授权委托书》为准。

进入电子交易模式后，采购人、供应商作为政府采购活动的参与主体，可通过电子交易系统以电子签名方式确认民事法律行为，可降低委托代理人实施法律行为的现实需求。除重大误解外，只要盖有电子签名的电子文件，就可以认定为对方的真实意思表示。

电子交易中，政采云平台将保留操作痕迹、流转日志。因此，《浙江省政府采购现场组织管理办法》提到的有关登记、签到、签字、签署、确认、封存（加贴封条）、以书面形式告知等，都需要按照电子交易习惯进行转换和替代。对采购活动中涉及需要作为采购档案的材料、内容，应改以电子签名的形式留存；对仅为确认交易主体有否完成某一动作时，应改以操作日志的形式留存。有关表单应当结合项目实际、参与采购活动的供应商等情况由政采云平台同步生成、同步使用，提高政府采购档案的电子化水平和电子交易平台操作的便捷性。

三、在线受理质疑，并建立恶意投诉台账。

政府采购质疑投诉的举证责任是在各方当事人之间分配的，并非“谁质疑谁举证”。供应商提出质疑时需提供事实依据和其认为必要的证明材料。需要注意的是，对于事实依据清楚、质疑人已进行部分举证，且缺省的证明材料不影响采购人或采购代理机构进行调查、得出结论的情况下，或者属于质疑人无法通过合法途径取得的证明材料，采购人和采购代理机构不应苛求质疑人提供完整证据。

实务操作中，部分采购人和采购代理机构（包括集中采购机构）在已掌握事实依据（响应文件等）的情况下，基于担忧受理质疑后质疑成立改变中标（成交）结果、影响采购时效或者平衡各方利益等，强制要求供应商进行补正并提出“逾期不补正的，按自动撤回质疑处理”，甚至要求质疑人根据其要求剔除无证明材料的质疑事项后重新提出质疑。供应商选择“哑巴吃黄连”的，影响采购人、集中采购机构的形象和声誉；供应商提出投诉的，徒增财政部门负担。本质上都背离了质疑作为法律救济手段的根本原则。

笔者认为，可以强制要求政府采购项目必须通过电子交易平台提出质疑。超过法定质疑期限后，平台关闭质疑入口，不允许逾期提出质疑。已按期提出的质疑，除质疑人主动撤回的，一律要求采购人或采购代理机构在法定期限内答复。通过系统留痕、不允许退件的方式，来避免暗箱操作、出现供应商维权难的真空地带。

《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条规定：“投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。投诉人有下列行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动：（一）捏造事实;（二）提供虚假材料;（三）以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”

笔者建议，利用大数据加强对供应商投诉行为的规范。可在全省建立统一的投诉台账，对查无实据的虚假投诉和恶意投诉进行记录。待全国建立统一台账后，保障政策尽快落地实施。既要保障供应商通过行政裁决寻求法律救济的权利，也要保障采购单位、供应商不被恶意投诉骚扰的正当权益。

四、加强前期管理，推出采购需求管理模块应用。

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十九条规定：“采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。”

笔者认为，政采云平台应当从目前的“从预算确认执行书开始管”延伸到“从采购需求和采购实施计划开始管”，尽快开发和推出采购需求管理模块。在开发过程中，要尽可能多维度考虑实际应用需要，确保采购需求编制、采购实施计划编制、采购需求审查、采购实施计划审查、采购需求（调整后）重新审查、采购实施计划（调整后）重新审查等可以单项或者多项委托给受托人的不同情况，充分考虑合同关系、采购需求和采购实施计划的形成过程与业务流程、与预算执行书申请的衔接、采购文件起草审批的衔接等，协调和处理采购人、采购代理机构、潜在供应商、第三方评估机构之间关系，同时为行业协会、标准和规范制定机构等入驻提供咨询意见提供技术保障，提高政府采购数智化水平，实现政府采购全链路的监管，确保政府采购档案的完整性，保障政府采购公开、公平、公正。

五、完善信用机制，加强合同和履约验收管理。

《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）规定，“(五)采购人应当依法组织履约验收工作。采购人应当根据采购项目的具体情况,自行组织项目验收或者委托采购代理机构验收。采购人委托采购代理机构进行履约验收的,应当对验收结果进行书面确认。…… (八)严格按照采购合同开展履约验收。采购人或者采购代理机构应当成立验收小组,按照采购合同的约定对供应商履约情况进行验收。……履约验收的各项资料应当存档备查。”

笔者认为，政采云平台应当从目前的“管到政府采购合同公开”延伸到“管到政府采购验收完成”，需要根据采购人、供应商的实际需要，尽快完善履约验收系统功能，并做到政府采购项目履约验收全覆盖。同时，通过对供应商履行合同的过程管理和结果评价，来完善信用机制，方便金融机构根据供应商的守信情况决定是否办理政府采购信用融资以及提供何种信用融资产品。

六、协调金融机构入驻政采云，提供在线服务。

《浙江省财政厅关于坚决打赢疫情防控阻击战进一步做好政府采购资金支持企业发展工作的通知》（浙财采监〔2020〕3号）提出，“鼓励各金融机构与政采云平台合作，利用平台的业务协同和数据集合优势，积极开展政采贷、履约保函等金融服务。政采云平台应向金融机构提供有效增值服务，赋能金融机构推进线上普惠金融服务工作。”

笔者认为，可以协调金融机构入驻政采云平台，提供更多元的在线服务。当前，金融机构可以为政府采购活动提供多样的金融产品，比如：

1.出具履约保函

银行、保险公司可以根据供应商的守约情况、履约能力等为供应商开具电子履约保函。建议由银保监部门建立履约保函管理平台，将各商业银行、保险机构为供应商开具履约保函的情况、履约保函履行和赔付的情况进行归集，便于商业银行、保险机构规范履约保函出具行为。履约保函管理平台可以实现与政采云平台数据交换，履约保函管理平台提供履约保函在线查验服务、政采云平台提供中标成交信息和政府采购领域的失信行为信息。

2.提供政府采购贷款产品

金融机构可以提供的政府采购贷款产品主要为短期周转贷款和长期信用贷款。短息周转贷款在供应商与采购人达成政府采购合同时，商业银行先行提供流动资金贷款，以采购人合同款支付作为还款来源。长期信用贷款以供应商往年的政府采购合同及业务情况、履约守信情况，由商业银行提供一定的授信额度，由供应商自身信用背书。

同时，可以要求政采云入驻金融机构定期公开政府采购贷款产品利率（按供应商“政府采购守信分”、申请贷款账期分档）、保障供应商的知情权和选择权。

3.提供资金监管服务

根据采购人需要和项目实际，可以通过商业银行开立资金监管账户，对预付款、履约保证金进行资金监管，确保预付款、履约保证金专款专用发挥功能。也可以考虑建立“银政”合作机制，政府采购合同达成后一次性支付合同价款至指定金融机构监管账户，由金融机构在合同支付条件成就时逐笔支付。既提高了政府采购资金支付效率，也降低了采购资金被采购人挪用的风险。

七、统筹专家资源，加快推动远程异地评审。

2019年5月19日，国务院办公厅转发《国家发展改革委关于<深化公共资源交易平台整合共享指导意见>的通知》（国办函〔2019〕41号）提出“……统筹公共资源交易评标、评审专家资源，通过远程异地评标、评审等方式加快推动优质专家资源跨地区、跨行业共享……”

对于特别重大的、关乎国计民生的政府采购项目，或者本地区竞争激烈、评审专家数量少且与供应商之间交流密切的，远程异地评审在统筹专家资源上可以发挥很大作用。远程异地评审主要有以下两种模式：异地集中式评审和异地离散式评审。

1.异地集中式评审，方便评审过程中专家面对面沟通和交流。但碍于需要到某一特定场所集中，要么使专家抽取的地域范围受到缩限、要么徒增专家往返评审现场的在途时间。

2.异地离散式评审，能够统筹各地的专家资源，保障评审的专业性。科技进步和新冠疫情的大环境下，远程办公软件迅猛发展。借助于视频会议等远程办公软件能够实现评审过程中专家间的交流和沟通，但仍要考虑：一是要确保专家独立评审、不受外界干预；二是要确保评审过程、评审材料不会泄露；三是视频会议软件安全可靠和稳定。

在应对新冠疫情的新形势下，当务之急是尽快完善政采云平台功能、加快物理场所改造等试行一批集中采购项目异地离散式评审，为实现远程异地评审摸索出一套切实可行的方案。

八、开展试点，改革集中采购机构。

《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”据此，县（市、区）级及以下的集中采购机构设置没有充分的上位法支持。

目前，有部分县（市、区）没有政府采购专业化队伍，由于个人素质、体制、混岗等原因，导致县（市、区）级集中采购业务水平良莠不齐。《深化政府采购制度改革方案》提出，要建立集中采购机构竞争机制。

浙江是全国最早开展事业单位改革的省份之一。2000年前后，浙江选取绍兴、湖州两地展开事业单位改革试点工作，为全省推进事业单位改革摸索出了一套可行的方案。为实现改革目标，我省可以考虑选取部分设区市展开试点，试点范围内撤销行政区内县（市、区）级及以下的集中采购机构，将其资源整合到设区市一级。试点的市级集中采购机构直接管理本市集中采购业务人员，可以考虑实行员额制，定编定岗不定人。市级集中采购机构负责业务质量，统筹和调配资源，通过人员培训、岗位轮换、建立内部审查制度等，确保集中采购工作有序、规范，避免廉政风险。市级集中采购机构根据需要设置若干物理场所，统一管理本级、所辖县（市、区）级集中采购活动。采购单位委托后，市级集中采购机构根据实际就近分派集中采购业务。县级以上财政部门，仍按采购预算级次依法履行对本级政府采购活动的监督管理职责。通过采购人、代理机构、监管部门的错配，规避“护短”行为发生。当上位法对此约束有放宽时，可参照深圳交易集团模式，在全省组建若干国有企业负责集中采购业务，也可通过政府购买服务实现集中采购工作社会化保障。

九、利用大数据，创新代理机构监管模式。

《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条对代理机构代理政府采购业务应当具备的条件做出了明确规定。但代理机构入库后，财政部门并未对其进行有效的实时动态管理。

笔者建议，利用大数据加强对采购代理机构的管理。对不符合应当具备条件的，通过与社保经办部门、不动产登记部门（租赁房屋的申请时按租赁期限管理）联网比对，及时剔除。

各采购代理机构应加快推进评审场地标准化建设，与政采云财政监督平台联网，使录音录像规范保存到政府采购电子档案馆。财政部门需要调查取证或者对采购代理机构进行监督评价的，可以不发通知、不打招呼通过政府采购电子档案馆直接调取资料进行。集中采购机构在推进评审场地标准化建设时，还应考虑满足远程异地评审的试点需要。

十、结语

笔者希望，通过统筹各方面资源，推进机制体制创新，着力解决政府采购领域的突出问题，提升政府服务水平和管理质量，让“干在实处、走在前列、勇立潮头”的浙江精神更加光亮，让政府服务的数智化、精准化、专业化水平，更上一个台阶。