建设工程招标与政府采购的区别和联系

【摘要】在招投标实际工作中，常常碰到建设单位和同行对工程、货物、服务选择建设工程招标或政府采购存在疑惑，本文就建设工程招标与政府采购的区别和联系进行了分析，提出建议供相关单位和人员参考。

在招投标工作中，不少建设单位和同行都提出对建设工程招标和政府采购难以明确区分，适用条件容易混淆。本文根据个人多年从业经验，就建设工程招标与政府采购的区别和联系提出一些看法及建议，供相关单位和人员参考。

一、建设工程招标与政府采购的区别

（一）适用法律法规不同

1、建设工程招标，适用《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《必须招标的工程项目规定》、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》、《建筑工程方案设计招标投标管理办法》、《建筑工程设计招标投标管理办法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目货物招标投标办法》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》等相关法律法规。

2、政府采购，适用《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购质疑和投诉办法》等相关法律法规。

（二）适用主体不同

1、建设工程招标

《招标投标法》第八条明确规定，“招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。”

2、政府采购

《政府采购法》第十五条规定，“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”

建设工程招投标的招标人适用主体范围明显比政府采购的采购人适用主体范围更为广泛，只要是提出建设项目并进行招标的主体均为招标人；但根据《政府采购法》体系的相关规定，如果不是国家机关、事业单位、团体组织，则不是《政府采购法》界定的政府采购项目的采购人。换而言之，所有国家机关、事业单位、团体组织均可以作为建设工程招标的招标人主体，但不是所有的招标人都可以作为政府采购的采购人主体。

（三）面向群体不同

1、建设工程招标

建设工程招标面向群体为投标人，《招标投标法》第二十五条规定：投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。

2、政府采购

政府采购面向群体为供应商，《政府采购法》第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第六条规定，主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购的份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。

《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号）第三条要求：提高政府采购工程面向中小企业预留份额。400万元以下的工程采购项目适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，在坚持公开公正、公平竞争原则和统一质量标准的前提下，2022年下半年面向中小企业的预留份额由30%以上阶段性提高至40%以上。

由以上政策文件可看出，建设工程招投标面向的群体更大，无中小企业划分；政府采购中专门面向中小企业采购的份额，非中小企业不能参加采购活动。

（四）项目资金性质不同

1、建设工程招标

建设工程只要是属于依法必须进行招标的工程项目，不分资金来源，无论是财政资金、国有资金、民营资金或集体资金等其它资金，只要达到国家规定的必须招标的规模标准的，均须按规定进行建设工程招标。

2、政府采购

根据《政府采购法》第二条的相关规定，政府采购主体使用财政性资金的采购活动，依法纳入政府采购法管辖。《政府采购法实施条例》第二条同时明确：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。”也就是说，对于政府采购项目而言，其采购资金必须是纳入预算管理的财政性资金。

（五）监管部门不同

1、建设工程招标

《招标投标法实施条例》第四条规定，“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。……县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”

2、政府采购

《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”

根据上述规定，建设工程招标由有关招投标行政监督部门监管，政府采购由各级人民政府财政部门监管。

（六）前置条件不同

1、建设工程招标

《招标投标法》第九条规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。”

《招标投标法实施条例》第七条规定：“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。”

依据上述规定，建设工程招标时，除落实资金来源外，应完成项目的立项审批、核准或备案，具有企业投资项目备案表、立项审批文件或核准文件等资料，审批制或核准制项目同时应有招标范围、招标方式、招标组织形式的审批、核准，并作为招投标行政监督部门进行监督管理的依据。

2、政府采购

《政府采购法》第三十三条规定：“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。”

该法第二十七条同时规定，“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，……因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”

一般情况下，预算单位在预算报批时将采购组织形式、采购方式等同时上报。

（七）采购方式不同

1、建设工程招标

《招标投标法》第十条规定，招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

2、政府采购

《政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。结合《政府采购法》体系的其他相关法律，常用的政府采购方式还有竞争性磋商、框架协议采购等。

（八）委托形式不同

1、建设工程招标

《招标投标法》第十二条规定，招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。

2、政府采购

《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

建设工程招标只有自行招标和委托招标两种形式，且自行招标须经投资主管部门或有关行政监督部门认定后方可进行。政府采购分为集中采购和分散采购，集中采购目录内的项目，必须委托集中采购机构采购；未纳入集中采购目录的项目，采购人可以自行采购、委托代理机构采购或委托集中采购机构采购，对采购人自行组织采购的前置要求，则没有特别规定。

（九）最高限价依据不同

1、建设工程招标

（1）建设工程招标涉及勘察费、设计费、监理费的内容，已全面实行市场调节价，原《工程勘察设计收费标准》(计价格〔2002〕10号)、《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670号）等相关文件均已废止，最高限价由招标人根据市场及招标项目实际情况确定。实践中，设计费、监理费可参照原标准，也可按《浙江省建设工程其它费用定额》（2018版）计算。政府投资项目的设计费、监理费应当依据《浙江省建设工程其它费用定额》（2018版）计算。

（2）建设工程招标涉及施工费用的内容，施工招标最高限价参照《浙江省建设工程计价规则（2018版）》及相应定额编制。

2、政府采购

政府采购的最高限价为经审批的预算价。

（十）公告发布的媒介不同

1、建设工程招标

建设工程项目招标公告和公示信息发布的指定媒介是中国招标投标公共服务平台和省级地方分网。由于各地公共资源交易中心网站已与省网实现信息对接和推送，目前建设工程招标一般在当地公共资源交易中心发布，如宁波市的建设工程招标在宁波市公共资源交易中心发布，台州市的建设工程招标在台州市公共资源交易中心发布。

2、政府采购

政府采购项目采购信息发布指定媒介是中国政府采购网和省级分网。目前浙江省内政府采购在政采云（“互联网+政府采购”）上发布，同时在当地政府采购网上发布。一般政府采购的信息也会链接在当地的公共资源交易中心网站上。

（十一）价格评审办法不同

1、建设工程招标

《招标投标法》和《招标投标法实施条例》对价格评审没有明确定规定。

2、政府采购

（1）财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条综合评分法中明确：

货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。

价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：

投标报价得分=(评标基准价／投标报价)×100

评标总得分＝F1×A1＋F2×A2＋……＋Fn×An

F1、F2……Fn分别为各项评审因素的得分；

A1、A2、……An 分别为各项评审因素所占的权重(A1＋A2＋……＋An＝1)。

评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。

因落实政府采购政策进行价格调整的，以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。

（2）财政部令第74号《政府采购非招标采购方式管理办法》中：

1）第三十六条规定：“……采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商……”

2）第四十九条规定：“……采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且报价最低的原则确定成交供应商……”

（3）《政府采购促进中小企业发展管理办法》财库〔2020〕46号第九条规定：对符合规定的小微企业报价予以6%～10%的优惠。

今年6月，财政部下发《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号），对小微企业的价格评审优惠幅度进行了调整。该文件明确：“货物服务采购项目给予小微企业的价格扣除优惠，由财库〔2020〕46号文件规定的6%—10%提高至10%—20%。大中型企业与小微企业组成联合体或者大中型企业向小微企业分包的，评审优惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。政府采购工程的价格评审优惠按照财库〔2020〕46号文件的规定执行。”

从文件对比来看，政府采购有明确的价格评审规定，最低价和小微企业有明显优势。

（十二）对采购主体管理制度要求不同

1、建设工程招标

建设工程招标对招标人的管理，分散在招投标法律法规、部门规章及相关政策文件中。如《招标投标法》第九条 “招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准”；第十六条 “招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布”。《招标投标法实施条例》第十八条 “资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定”；《评标委员会和评标方法暂行规定》第五条“招标人应当采取必要措施，保证评标活动在严格保密的情况下进行”等等。

不久前，国家发展改革委等部门下发了《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），强化了招标人主体责任，明确提出依法落实招标自主权、严格执行强制招标制度、规范招标文件编制和发布、规范招标人代表条件和行为、加强评标报告审查、畅通异议渠道、落实合同履约管理责任、加强招标档案管理、强化内部控制管理。

2、政府采购

对于政府采购，相关法律、法规及文件对采购人有明确的管理制度要求：

（1）公开采购意向，《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号）规定；

（2）建立政府采购内控制度，《政府采购法实施条例》第十一条；《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）规定；

（3）建立采购需求管理制度，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第五条规定；

（4）建立采购验收制度，《政府采购法实施条例》第四十五条；

（5）执行政府采购政策功能，《政府采购法》第九条；《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）；《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号）；《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》（财库〔2014〕68号）；《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》（财库〔2017〕141号）；《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》（财库〔2021〕19号）规定等。

二、建设工程招标与政府采购的相同点

1、建设工程招标与政府采购都是工程、货物和服务的一种采购方式。

2、建设工程招标与政府采购均是法定程序，必须严格按相关法律法规及文件规定执行。违反法定程序将导致中标无效、暂停项目执行或者暂停资金拨付、对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分、构成犯罪的依法追究刑事责任等严重后果。

三、建设工程招标与政府采购的联系

1、建设工程招标

《招标投标法实施条例》第八十三条规定：“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。”

根据国家发展改革委《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）的相关规定，施工图审查、造价咨询、第三方检测服务不在列举规定之列，不属于必须招标的项目，但涉及政府采购的，按照政府采购法律法规规定执行。

2、政府采购

《政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”《政府采购法实施条例》第七条第一款进一步明确，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。该法条第二款还规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。

综上规定，非法定招标项目的预算单位采用财政资金实施的采购活动，适用政府采购及其实施条例等法律法规；政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例等法律法规。

四、具体项目选择建设工程招标或政府采购的依据

由相关法律法规及相关文件可知，建设工程和政府采购是各自独立的体系，但并非是完全互不相干的，它们之间有一定的联系和相通部分。因此在具体项目实施时是采用建设工程招标还是采用政府采购方式，常常难以区分，容易混淆。结合上述分析，个人建议可从以下三点按顺序进行考虑：

1、建设单位性质

建设单位属于国家机关、事业单位、团体组织的，才能具备政府采购主体资格，在工程、货物、服务采购时才可能涉及到政府采购。

建设单位不属于国家机关、事业单位、团体组织的，不具备政府采购主体资格，在工程、货物、服务采购时不涉及政府采购。

2、资金来源

建设单位属于国家机关、事业单位、团体组织的,如果工程、货物、服务的资金来源是财政资金，可能涉及到政府采购。

如果工程、货物、服务的资金来源是为国有资金、民营资金、外资等形式，不是财政资金，则不涉及政府采购。

需要注意的是：根据《政府采购法实施条例》的相关规定，政府采购主体的采购活动既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法体系的相关规定；如财政性资金与非财政性资金无法分割的，统一适用政府采购法体系的相关规定。

3、项目基本情况

如果项目是建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等，并取得立项或核准文件的，该工程，或与工程建设有关的货物（是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等），或与工程建设有关的服务（是指为完成工程所需的勘察、设计、监理服务），达到必须招标规模标准的，必须采用建设工程招投标，否则将无法办理施工许可、竣工验收、产权等相关手续。

如项目建设工程取得立项或核准文件但未达到法定招标额度，或是不属于法定必须招标的内容（如咨询、检测、第三方监测等），或没有立项或核准文件的，建设单位属于国家机关、事业单位、团体组织，且工程、货物、服务的资金来源是财政资金，则涉及到政府采购。

需要注意的是：一是鉴于项目所涉因素的复杂性，本文中提到的不涉及政府采购，并不是绝对状态；二是在实践中，《招标投标法》体系界定的依法必须招标项目以外的不涉及政府采购的建设项目，建设单位也可自主选择参照政府采购相关规定执行。

可参见下述流程：