工程招投标领域落实中小企业扶持政策的问题分析

本文对当前工程招投标领域落实中小企业扶持政策可能存在的问题进行了详细分析。解决这些问题，有助于推动受招标投标法和政府采购法双重指导的政府投资工程招标制度融合、规则简化和标准统一，对建设全国统一大市场、优化营商环境大有裨益。

引言

2022年5月24日，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号），将面向小微企业的价格扣除比例由6%—10%提高至10%—20%。要求政府采购工程要落实促进中小企业发展的政府采购政策，根据项目特点、专业类型和专业领域合理划分采购包，积极扩大联合体投标和大企业分包，降低中小企业参与门槛，非预留项目要给予小微企业评审优惠，增加中小企业合同规模。随后，财政部印发了《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号），要求发展改革委会同相关工程招投标行政监督部门完善工程招投标领域落实政府采购支持中小企业政策相关措施。

工程招投标领域落实中小企业扶持政策，主要针对的是政府投资工程。据笔者观察，就政府投资工程落实中小企业扶持政策的现状而言，需先行厘清和逐步解决如下一些问题。

一、建筑业企业划型标准与企业资质标准不相匹配

2015年，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、国家统计局印发《金融业企业划型标准规定》（银发〔2015〕309号），分类、分业对金融业企业统一了划型。但建筑业企业无论施工总承包、专业承包还是劳务分包企业，其划型标准依然执行工信部《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）的规定。该文件规定，建筑业企业营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入6000万元及以上，且资产总额5000万元及以上的为中型企业；营业收入300万元及以上，且资产总额300万元及以上的为小型企业；营业收入300万元以下或资产总额300万元以下的为微型企业。满足该划型标准的中、小、微型建筑业企业，主要集中在劳务分包企业，其次是低等级资质的专业承包企业。总承包企业和高等级资质的专业承包企业几乎都是大型企业。

通过对照可以发现，工信部联企业〔2011〕300号规定的划型标准，与住房城乡建设部《关于印发<建筑业企业资质标准>的通知》（建市〔2014〕159号）资质申请要求不完全匹配。建设行政主管部门政策导向是对施工企业按人员、业绩规模、营业收入、注册资金等划分等级标准，施工企业可以承揽的工程规模与其资本金等相挂钩。笔者认为，该政策本质上是在鼓励扩大资本金降低工程建设资金风险，这与国务院和财政部门关于政府采购工程落实促进中小企业发展政策存在着两种不同的价值取向，意味着建筑业企业难以避免地在享受中小企业扶持政策和可承揽工程规模上做出抉择。

此外，在大力推行工程总承包、施工总承包的大环境下，根据《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159号）的规模划分必须由特级、一级施工总承包企业承接的工程，由于资质申请的门槛（营业收入、注册资金等）已经高于中型企业的划型标准，导致该类政府投资工程难以落实中小企业政策扶持。

二、预留份额的实现措施与现行法律要求存在一定矛盾

《招标投标法》第四十八条规定：中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。

《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159号）总则规定：（一）施工总承包工程应由取得相应施工总承包资质的企业承担。取得施工总承包资质的企业可以对所承接的施工总承包工程内各专业工程全部自行施工，也可以将专业工程依法进行分包。对设有资质的专业工程进行分包时，应分包给具有相应专业承包资质的企业。施工总承包企业将劳务作业分包时，应分包给具有施工劳务资质的企业。（二）设有专业承包资质的专业工程单独发包时，应由取得相应专业承包资质的企业承担。取得专业承包资质的企业可以承接具有施工总承包资质的企业依法分包的专业工程或建设单位依法发包的专业工程。取得专业承包资质的企业应对所承接的专业工程全部自行组织施工，劳务作业可以分包，但应分包给具有施工劳务资质的企业。（三）取得施工劳务资质的企业可以承接具有施工总承包资质或专业承包资质的企业分包的劳务作业。(四)取得施工总承包资质的企业，可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理等业务。

《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）规定，政府投资工程鼓励采用全过程工程咨询、工程总承包方式，减少招标投标层级，依据合同约定或经招标人同意，由总承包单位自主决定专业分包，招标人不得指定分包或肢解工程。

《住房城乡建设部关于进一步加强建筑市场监管工作的意见》（建市〔2011〕86号）规定，承包单位要严格按照法律法规的规定进行工程分包。承包单位不得将承接工程的主体工程进行分包，分包单位不得将分包工程再分包。承包单位存在下列情形之一的视为违法分包，有关部门要依法进行查处：1.承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位或个人的；2.承包合同中没有约定，又未经建设单位书面认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；3.劳务企业将承包的劳务作业再分包的；4.法律法规规定的其他情形。

结合上述法律文件的规定，笔者认为，政府投资工程实现预留份额与财政部《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第八条规定的预留份额措施存在一定冲突：

一是由于工程总承包的体量原因，多数工程难以将整体面向中小企业采购；专业工程拆分以后单独面向中小企业采购不符合推行工程总承包的政策；

二是根据资质管理要求，工程联合体指两个不同资质的单位联合承包。总承包发包时，只有一个施工总承包资质，不适用联合体形式；专业工程单独平行发包时，只设定一项资质，也不适用联合体形式；

三是根据资质管理要求，只有总承包项目可以同时进行专业工程分包、劳务分包，专业工程只能进行劳务分包。强制要求总承包单位将专业工程分包，不符合总承包单位自主决定专业分包的政策规定。若单纯依靠劳务分包，可能达不到中小企业预留份额比例。在单纯依靠劳务分包情况下要同时实现小微企业预留份额比例，意味着劳务工作必须由小型、微型企业承接。这反而加剧挤占了中型企业的份额。

三、评审价格优惠恐对施工竞争带来重大影响

除技术特别复杂工程外，浙江省房建市政招投标项目评标办法一般采用经评审的最低投标价法或者技术通过制的综合评估法，价格是决定性因素。以技术通过制的综合评估法为例，为了倡导合理竞争、兼顾公平，《浙江省房屋建筑和市政基础设施施工招标文件示范文本》（2021版）规定价格分（包括商务报价评分和工程量清单综合单价评分）占95分以上，信用评价（履约评价）评分仅占5分以下，且信用评价（履约评价）评分因素本身并未对中小企业实行歧视或者差别待遇。

根据《财政部工业和信息化部关于印发<政府采购促进中小企业发展管理办法>的通知》（财库〔2020〕46号）第九条第一款“……对符合本办法规定的小微企业报价……适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的 3%—5%作为其价格分”。第九条第二款“接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额 30%以上的，……应当对联合体或者大中型企业的报价，……适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的 1%—2%作为其价格分。……”

而在我省房建市政工程招投标活动中，根据《示范文本》（2021版），并不是全部投标都进入评审，往往根据投标报价先计算出评审区间，选出报价最贴近评标基准价的规定数量的投标文件，进入资格、符合性审查（此阶段无效标被剔除后依次递补），再进行技术标评审（此阶段无效标被剔除后不进行递补）。该种评审方式下，进入技术标评审阶段的投标人报价均非常接近。评标时如在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%—5%或者1%-2%作为其价格分，则在价格占主导地位的情况下，势必影响到得分排序。经评审的最低投标价法，价格扣减亦是同理。这样，会造成政府投资工程只要允许中小企业参与必定由中小企业中标，有丰富工程管理经验的大中型施工企业则几乎意味着全面退出政府投资工程市场，可能会对整个建筑业造成不小的冲击。

四、政府采购政策要求与现行法律尚存一定冲突

《中小企业促进法》第四十条规定：“国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额。……政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。政府采购部门应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布采购信息，为中小企业获得政府采购合同提供指导和服务。”依笔者观点，这一规定是针对政府采购活动的要求，政府投资工程采用招标投标方式的，适用招标投标法，直接套用并执行上述要求尚有一定难度，也与《招标投标法》及其配套文件的现行规定存在一定冲突。

《招标投标法》第十八条规定，“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”该法条赋予了招标人根据项目本身要求提出投标人资质条件、财务要求、业绩要求、信誉要求的权利。

《标准施工招标资格预审文件》申请人须知前附表1.4.1申请人资质条件、能力和信誉和《标准施工招标文件》投标人须知前附表1.4.1投标人资质条件、能力和信誉，均要求招标人明确：资质条件、财务要求、业绩要求、信誉要求、项目经理（建造师，下同）资格、其他要求。

根据《标准施工招标资格预审文件》，如果选用资格审查办法（有限数量制），需对投标人资质条件、财务要求、业绩要求、信誉要求等进行评分和排序选取有限数量的潜在投标人参与投标。如果禁止政府投资工程设财务、业绩、信誉要求，则可能相当于自废武功，有限数量制的资格预审项目将不再适用于政府投资工程招投标工作中。

因此，有必要对上述法律文件不同的关注重点进行再评估，摸索出一套适应工程管理需要和符合现行政策的样板。

五、政策扶持方向与建筑业发展规划不尽一致

住房和城乡建设部《关于印发“十四五”建筑业发展规划的通知》（建市〔2022〕11号）提出，鼓励建筑企业通过培育自有建筑工人、吸纳高技能技术工人和职业院校毕业生等方式，建立相对稳定的核心技术工人队伍。引导小微型劳务企业向专业作业企业转型发展，进一步做专做精。该文件同时要求，要加快完善工程总承包相关的招标投标、工程计价、合同管理等制度规定，落实工程总承包单位工程设计、施工主体责任。以装配式建筑为重点，鼓励和引导建设内容明确、技术方案成熟的工程项目优先采用工程总承包模式。支持工程总承包单位做优做强、专业承包单位做精做专，提高工程总承包单位项目管理、资源配置、风险管控等综合服务能力，进一步延伸融资、运行维护服务。在工程总承包项目中推进全过程BIM技术应用，促进技术与管理、设计与施工深度融合。鼓励建设单位根据实施效益对工程总承包单位给予奖励。

从上述规定可以看出，该《规划》鼓励建筑业企业做专做强，引导小微型劳务企业向专业作业企业转型发展。《规划》提出的建筑业企业发展方向是推广工程总承包，如一刀切对政府投资工程执行中小企业预留份额，则势必会造成招标人对专业工程进行不必要的拆分，既影响到工程总承包的推广，也增加了建设单位工程管理难度。在中小企业扶持政策下，建筑业企业如变“大”就分拆，对核心技术工人队伍的稳定以及企业做专做精转型发展反而不利。

六、短期内开展《标准文件》和交易系统调整难度较大

当前，各地政府投资工程和国有投资工程普遍采用一套示范文本、一个交易系统（省、市、县各自建立交易系统）。如政府投资工程须单独执行政府采购政策，则需要单独对政府投资工程的招标文件（资格预审文件）示范文本、电子交易系统流程进行调整、拆分。

若政府投资工程不允许在招投标环节对投标人的资质条件、财务要求、业绩要求、信誉要求进行区别，则需要先调整《标准文件》，再调整交易系统。由国家发展和改革委员会联合财政部、建设部等部委共同发布的《<标准施工招标资格预审文件>和<标准施工招标文件>暂行规定》第四条规定：招标人应根据《标准文件》和行业标准施工招标文件（如有），结合招标项目具体特点和实际需要，按照公开、公平、公正和诚实信用原则编写施工招标资格预审文件或施工招标文件，并按规定执行政府采购政策。该《暂行规定》第十三条明确，因出现新情况，需要对《标准文件》中不加修改地引用的内容作出解释或调整的，由国家发展和改革委员会会同国务院有关部门作出解释或调整。该解释和调整与《标准文件》具有同等效力。

如需要单独对政府投资工程的中小企业执行价格加分，需要当地招标投标行政主管部门以规范性文件形式做出统一规定，由受委托管理电子交易平台的交易中心安排技术人员按规范性文件要求进行统一修改。由于每个行业、每个模板均需要进行修改，修改的幅度范围已经超过电子交易平台维保合同范围，需要交易中心额外支付费用。由于交易中心普遍为事业法人，对交易系统进行重大修改使用财政资金的，需先完成政府采购，短期内调整到位难度大。

七、工程管理和社会稳定恐面临新挑战

政府投资工程多为公共建筑，如机关事业单位的办公楼、文化和旅游设施、教育场所、医疗场所、通信建筑、交通站场和线路等。这些工程的建设关乎民生福祉，在社会信用体系尚未完全建立的情况下，基层工作面临很大压力。尤其是中小学校园、医院等建设，相关建设单位平时并不经常承担建设任务，往往缺乏工程管理经验、现场管理力量薄弱，对工程质量控制水平不够。如果工程承包人经验不足、或者信用不良，建设单位将面临工程质量、安全、造价、工期等全方位的考验。保质保量推进教育场所、医疗场所、交通场所、体育场所建设，是办好人民满意的教育、保障人民健康、建设交通强国、完善全民健身体系的前提。工程建设成功与否，关乎政府对社会的民生福祉兑现，责任尤为重大。2016年1月19日，国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）指出“部分行业特别是工程建设领域拖欠工资问题仍较突出，一些政府投资工程项目不同程度存在拖欠农民工工资问题，严重侵害了农民工合法权益，由此引发的群体性事件时有发生，影响社会稳定。”由于工程建设的情况，即便欠薪的企业占总体比例控制得很低，但由于大量由中小企业承接后造成的基数扩大，仍将面临极大的社会稳定影响。

此外，由于以劳务分包为代表的建筑业小型、微型企业每年承接工程的经营收入、工程数量等不稳定性较大，或导致农民工需要频繁更换雇主，也恐面临新的就业压力和社会稳定风险。

八、结语

笔者认为，应加大对以上问题的研究，并在各招投标行政主管部门通力协作下着手解决这些问题，加快推动受招标投标法和政府采购法双重指导的政府投资工程招投标制度融合、规则简化和标准统一，助力全国统一大市场建设和优化营商环境建设。