如何把握政府采购项目评审因素设定的原则与方向？

作为采购文件核心内容要件的评审因素，如何设定、是否符合项目需求，很大程度上影响着选定的供应商实力，甚至决定着项目采购结果的成败。而政府采购品目包罗万象，涉及方方面面，其采购标的对应着不同的采购对象以及各行各业，加上采购人预算级次的不同，有着不同的资产配置标准和财务标准，采购项目所属区域的地方政策、所在环境、应用场景、预期目标、采购标准及行业规范又有所区别，这些因素很大程度影响了政府采购项目评审因素的设定，决定了项目的独特性、个性化和差异性，加上政府采购法体系采购方式的多样化，对于类似项目的“他山之石”，只可借鉴，不可一概而论的简单“照搬照抄”。那么实践中该如何把握评审因素设定的原则与方向呢？本文就以下几个方面进行总结分析。

一是充分契合采购项目的特点和采购需求。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十五条明确了编制采购人、采购代理机构（以下简称代理机构）采购文件的总体要求和核心要素，即“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件”。而采购需求直接与项目适用的采购方式、供应商应具备的资格条件、需要落实的政府采购政策、是否划分采购包、评审因素及标准、履约定价方式、合同文本及主要条款等息息相关；进而直接影响着采购文件是否公平合理、供应商充分竞争、采购结果是否物有所值。因此，《实施条例》第十五条第二款对采购需求的基本内容、确定方法提出了一定的要求，并强调“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确”。为落实《深化政府采购制度改革方案》加强政府采购需求管理的有关要求，财政部于2021年制定了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称财库22号文），进一步强调了采购人编制采购需求的主体责任，规范了采购需求内容、确定原则和方法，构建了需求调查及审查的机制，并对《实施条例》第二十九条所述的采购实施计划，作出了“围绕实现采购需求，对合同的订立和管理所做的安排”这一明确、清晰的制度设计，并细分为合同订立和管理安排两部分。

综上可知，采购需求更是政府采购项目的灵魂，起着源头引领的作用，在具体内容和要求的确定方面，考验着采购人及其委托代理机构的责任心、专业素养、项目履约经验。一方面不能脱离实际、好高骛远，假大空式的追求“面子工程”“形象工程”，一方面又要遵循科学合理、厉行节约、规范高效的原则，充分凸显采购项目的预期实现目标和特点。在知晓采购需求的重要性之后，回到评审因素如何设定的问题，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称财政部87号令）第五十五条提到，“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”。财库22号文第二十一条也给出了具体答案，“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值”。据此，一个政府采购项目的评审因素并非“随心所欲”，而是需要与采购人前期提出的采购需求、采购标的的特征、所属行业规范相适应，并结合有关资产配置、财务标准以及行业标准、规范加以确定。换而言之，解题关键在于评审因素与采购需求在适应、匹配方面的“合理性”。在需求明确、评审因素合理的场景之下，通过政府采购活动，推动供应商之间的博弈竞争，实现科学择优、优价优质的最终目标。如果出现《实施条例》第二十条所述的“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”等文不对题和“高射炮打蚊子”的现象，或者“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商”等“量体裁衣”“量身定做”的问题，这就涉及“合法性”的问题。对此，财政部87号令第二十条、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第八条以及财库22号文第四条均有明确之规定。总结起来就是“采购人、代理机构应当坚持厉行节约原则，秉持过紧日子的思想，以满足实际工作需要为出发点，以符合法律法规、行业准入许可、国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度为前提，科学合理地确定采购需求，进而根据采购项目的特点和采购需求编制采购文件”。结合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十一条第二项以及《实施条例》第五十九条，严禁采购人、代理机构擅自提高包括经费预算、技术、服务、安全在内的采购标准。

二是符合法律法规、政府采购政策和国家一系列强制性规定。

首先，《政府采购法》第二十二条第二款明确规定“ 采购人、采购代理机构不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，并通过《实施条例》第二十条以及财政部87号令第十七条以及其他部门规章、规范性文件列举了“不合理条件”的具体表现形式，这也是“合法性”的重要体现。

其次，还需要考虑政府采购政策的“正负”规定。《政府采购法》第九条以及《实施条例》第六条确定了通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，落实政府采购政策，实现助力包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等在内的国家的经济和社会发展政策目标。具体的要求和实施规则分散于相应的规范性文件当中。

在政府采购政策的“正面要求”方面，一是对于未全部或预留份额专门面向中小企业采购的项目（采购包），应当在采购文件中事先明确，对符合中小企业划型标准以及《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称财库46号文）第九条规定的小微企业，给予其报价相应比例的价格评审优惠，具体比例根据采购标的相关行业平均利润率、市场竞争状况等在采购文件中作出规定，并对小型和微型企业同等对待，不作区分。需要注意的是，在执行中小企业扶持政策时，还需要考虑“视为、视同中小企业”而享受相关政策的有关规定。比如符合要求的监狱企业、残疾人福利性单位、个体工商户以及联合体形式的供应商。需要知晓，视为和视同是一种法律上的拟制行为，即供应商在参加政府采购活动中，符合政府采购法律制度规定情形时，对供应商“等同视之”为中小企业进而享受相应扶持政策的推断或认定。《财政部 司法部关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》（财库〔2014〕68号）、《财政部 民政部 中国残疾人联合会关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》（财库〔2017〕141号）以及财库46号文第二条第二款、第四条第三款均有相应规定。除此之外，财库46号文第七条和第八条规定的全部或预留份额专门面向中小企业采购的项目（采购包），供应商所提供的货物、工程、服务是否由中小企业制造、承建、承接并符合财库46号文的有关规定，决定着供应商是否能通过资格审查。这部分属于资格条件而非评审因素，二者不得混淆。因此，一个采购项目（采购包），同一供应商不得同时享受专门面向中小企业和价格评审优惠两种扶持政策。这也体现了政府采购的一个重要原则，即“资格条件不得作为评审因素”。二是对于纳入节能产品和环境标志产品品目清单的采购标的，采购人、代理机构应当按照《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》（国办发〔2007〕51号）、《财政部等四部委关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号）、《财政部 国家发展改革委关于印发节能产品政府采购品目清单的通知》（财库〔2019〕19号）《财政部 生态环境部关于印发环境标志产品政府采购品目清单的通知》（财库〔2019〕18号）的文件精神，将对节能产品、环境标志产品的强制采购或优先采购的有关要求纳入项目评审因素，前者属于不允许偏离的实质性要求，作为符合性审查的一部分；后者则作为比较与评价的内容。由评审委员会依据国家确定的认证机构出具的、处于有效期之内的节能产品、环境标志产品认证证书，对获得证书的产品，按照采购文件规定的评审标准进行独立评审，以实施强制或优先采购。其中，优先采购的具体评审标准是给予一定分值，还是价格评审优惠，或者供应商并列情形下的优先排序和推荐，由采购人、代理机构结合项目特点和有利于项目实施的角度，通过采购文件予以明确。三是对于商品和快递包装、绿色数据中心、绿色建材（建筑）、新能源公务用车（船）、“以竹代塑”产品、节水产品、绿色低碳产品、废弃物循环利用体系涉及的再生材料、产品等，需要根据国务院、财政部、国家发展改革委等主管部门最新出台的有关文件，通过优先采购、价格评审优惠等措施实施政府绿色采购政策。

而在政府采购政策的“负面禁止”方面，主要集中于政府采购促进中小企业发展部分。如不得将供应商的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件、财务指标以及经营年限等作为资格条件或者评审因素，这属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款、财政部87号令第十七条、《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、财库46号文第五条规定的禁止设定的因素方面都有明确的规定。

再次，还要考虑到行政审批取消、建设全国统一大市场、优化营商环境以及公平竞争审查等相关领域涉及政府采购、招标投标的有关规定。除不得将国家已取消的资质证书作为资格条件或评审因素之外，最直接、运用最多的点主要体现在通过“强制要求在本地注册登记、设立子公司、分公司、设置办事处（服务机构）、在本地拥有一定办公面积、在本地纳税和缴纳社会保险、强制聘用本地员工、强制要求在本地投资，强制要求在本地进行产业配套、投资额纳入统计；违法限定供应商所在地、产品的零部件、原产地或者产品产地来源；以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；将特定行政区域业绩、设立本地分支机构、本地缴纳税收社保等作为信用评价加分事项。以信用评价、信用评分等方式变相设立区域交易壁垒；以及以备案、注册、年检、认定、认证、指定等形式设定或者变相设定准入障碍”等不合理的方式排斥、阻挠和限制外地企业、商品、要素自由流动至本地区，或妨碍正常进入本地政府采购和招标投标市场。

另外还有一点容易疏忽，在满足资格条件、实质性要求以及评审因素方面，重点在于投标（响应）文件有关内容是否可以完整、明确的体现，而非过于追求所谓格式和形式化的外在表象。否则，有违政府采购充分竞争和科学择优的“初心”，如果本末倒置、舍本逐末，以所谓旁支末节的格式方面的“细微偏差”而影响供应商的有效性或导致失分等后果而影响竞争力，可能因小失大致使与优秀、诚信的供应商擦肩而过。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）给出明确答案，即“采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）”。

最后，设定的评审因素还需要符合政府采购法律制度对于特定采购方式、特定行业已经明确的具体规定。这又分别体现在下列四类：

第一类

财政部87号令第五十五条第二款关于政府采购货物服务招标项目的评审因素设定，“应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定”。

第二类

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第二十五条第三款关于封闭式框架协议的质量优先法的独有规定，“货物项目质量因素包括采购标的的技术水平、产品配置、售后服务等，服务项目质量因素包括服务内容、服务水平、供应商的履约能力、服务经验等”。

第三类

《财政部 国家知识产权局办公室关于印发〈专利商标代理服务政府采购需求标准（试行）〉的通知》（财办库〔2024〕275号）确定的“综合考量专利商标代理机构的代理服务方案、质量管理保障、人员专业能力等因素”等要求。

第四类

价格分值权重方面的规定。具体来说，采用招标方式的货物、服务项目，分别不低于30%和10%。采用竞争性磋商的货物、服务项目，常规情况下，分别为30%～60%以及10%～30%；而采用竞争性磋商的政务信息系统采购项目，货物、服务项目分别为30%和10%的固定值。对于专利商标代理服务采购项目则建议占总分的10%～15%。