以法立身，推进行业协会依法自治建设 ——写在《招标投标法》《行业协会商会法》修立之际

本文首发于《招标采购管理》杂志2025年第5期   作者：浙江省招标投标管理中心  周宇   浙江省招标投标协会   庞凯

摘要：本文结合全国统一大市场建设的总体要求，分析了招投标行业协会现有职能、作用及其短板，针对性地提出《招标投标法》相关修法建议，旨在借助《招标投标法》修订和《行业协会商会法》立法契机，进一步明确招投标行业协会的职责，厘清行业自治和行政管理的边界，依法赋予行业协会相应管理权力，以更好地回应市场主体、政府部门对招投标行业协会的期冀。

关键词：行业协会；自治权；法定职能

引 言

随着我国全面深化改革的不断推进，行业协会作为调节政府与市场关系的中坚力量，其建设与发展越来越受到全社会的关注。党的十八届四中全会提出要支持行业协会建设，突出其在促进行业自律和实现专业化服务方面发挥作用；党的二十届三中全会也提出要进一步深化行业协会商会改革，健全社会组织管理制度，发挥社会智库作用，为政府科学决策提供智力支持。

在加快推进政府职能转变和促进行业高质量发展大背景下，全国各级招投标行业协会承担起了越来越多的社会管理职能，在开展信用体系、标准体系建设以及相关法律政策落实等方面做了大量卓有成效的工作。然而，由于现行法律层面缺乏对其职能定位的考虑，也未能确立其与当前进一步全面深化改革和高质量发展相适应的地位，一定程度上导致了其难以发挥应有作用。

一、招投标行业协会的职能

行业协会一般是指从事相同性质经济活动的企业、个体工商业者及其他经济组织，基于某行业的共同利益和普遍服务需求而自愿组成的非营利性、自治性的社会团体。

（一）行业协会的基本职能

按照是否具有强制力划分，协会的职能大致可分为羁束类和服务类两大类。羁束类职能大致包括从业人员考试认证；制定团体标准、行业标准；对会员单位进行惩戒等。服务类职能包括开展从业培训、调解纠纷、提供咨询等。

例如，国际咨询工程师联合会（FIDIC）、中国招投标协会和多个省级招投标行业协会的职能主要包括：

1.国际咨询工程师联合会（FIDIC）

①羁束类职能：组织FIDIC工程师考试认证；制定具有一定强制效力的标准合同等。

②服务类职能：包括提供会员培训、FIDIC工程师继续教育；促进会员交流及国际合作；提供工程纠纷调解服务等。

2.国内各招投标协会。

①羁束类职能：包括建立招标投标领域行业自律机制；给予会员警告、通报批评、除名等。

②服务类职能：包括开展法律政策宣贯；为政府制定有关法律政策、行业发展规划等提供建议；推进招标采购行业发展；维护会员合法权益，调解招标投标活动争议和纠纷；为会员、政府及有关单位提供咨询和有关服务；提高从业人员素养和业务能力等。

（二）我国招投标行业协会的职能演变

1998年，北京市建设工程招标投标协会成立，是我国内地较早成立的招投标领域行业协会。中国招标投标协会于2005年9月经国务院批准正式成立。山东、海南、湖南、山西、河南、安徽、浙江、贵州等各省级招投标行业协会也在其前后相继成立。截至目前，我国内地各省市基本上成立了招投标行业协会，大多为单设的独立机构，也有部分为综合行业协会下属的分会或与其他协会合并设立的机构。各地招标投标协会在中国招标投标协会的指导和帮助下，充分发挥行业协会优势，履行行业协会职责，在制定行业规范、推动行业发展、提供培训咨询等方面做了大量工作，为我国招投标领域的持续健康发展发挥了重要作用。

近年来，随着政府职能转变和行业协会脱钩转型改革的不断深化，招投标行业协会的职能也经历了显著变化。主要表现在：

（1）自主运营能力不断增强

在早期阶段，行业协会常常被视为政府的助手，承担着协助政府治理的作用。随着政府职能转变以及行业协会与政府业务主管部门脱钩，行业协会逐渐转变为自主运营的社会组织，更多地依靠自身服务能力和市场化运作来维持和发展。

（2）行业服务功能不断加强

与政府业务主管部门脱钩后，行业协会难以依赖政府扶持营利，需要通过进一步提高服务质量，为会员单位提供专业咨询、培训认证、信息交流等增值服务等方式吸引会员。随着职能的不断深化，行业协会的服务领域在不断扩展，包括提供专业培训、咨询、开展国内外交流合作等。

（3）行业自律与交流不断增多

与政府业务主管部门脱钩后，行业协会的角色更加侧重于推进行业自律，通过组织制定行业标准、规范市场主体行为等方式，维护行业的公平、有序竞争环境，保护会员合法权益。此外，行业协会还不断通过组织论坛、展览、交流等活动，促进会员之间广泛合作与创新，推动行业技术创新、产业升级。

（4）协会与政府协同不断改进

行业协会与政府业务主管部门脱钩后，在某些方面仍需与政府保持良好的合作关系。行业协会在为政府提供决策参考的同时，也接受政府委托的部分职能，如参与行业监督、督促政策实施等。

（5）国际化程度不断加深

随着我国对外开放的不断深入，行业协会也积极参与国际交流与合作，代表中国市场主体在国际舞台上发声，提升国际影响力等。

二、影响招投标行业协会职能发挥的因素

如前所述，国内招投标行业协会成立以来，在履行羁束类、服务类职能方面做了大量工作，也正从政府辅助角色逐步向更加市场化、专业化和服务化方向转型。但不容否认的是，招投标行业协会在市场化转型过程中，依然存在一些影响其应有职能发挥的制约因素。

（一）专门性法律缺位

截至目前，我国尚未出台针对行业组织的专门性法律。现行《社会团体登记管理条例》未将行业协会与其他一般社会团体做出区分，忽略了行业协会属性、发展规律与作用，未能从法律上明确其定位、功能作用、具体权利义务等。《行业协会商会法》已连续列入十一届、十二届、十三届、十四届全国人大常委会立法规划，但至今尚未颁布。由于缺少专门性法律规制，我国招投标行业协会相关职能规定均散见于其他法律法规或相关政策文件中，导致其社会功能定位不明晰，政府部门对其扶持或监管心态不定，市场主体对其提供的服务功能、管理权威态度不一。

（二）机构职能不同

全国各地招投标领域行业协会机构设置和职能差异较大，不利于政策上传下达和会员单位学习交流，也难以保障国际标准、行业标准、团体标准的执行力。

一是机构纵向设置差异较大。据现有资料分析，截至目前，全国尚有部分省市未成立机构独立的省级协会，如上海、西藏等省市。此外，各省（自治区、直辖市）下属各地市、县（区）在行业协会设置方面也不尽相同。以浙江省为例，该省下辖11个地级市中仅有8个地级市成立了招投标行业协会，县（区）一级招投标行业协会则只有3家，在全省90个县级行政区中占比不到5%。其他省市的机构设置情况也大体相仿。

二是机构横向职能各有不同。从广度上讲，各省级协会的职能范围不同：如浙江等地的省协会仅涉及建设工程领域招投标，北京市、天津市协会涵盖建设工程领域招投标和造价管理，贵州省、安徽和内蒙古等省协会则涵括建设工程领域招投标和政府采购。从深度上讲，各地协会关于招投标的管理职能也不同。部分省级协会除了一般性服务职能以外，还包括以下一些特殊职能：如贵州、安徽、湖南等省协会对招标代理从业人员开展信息管理、从业培训考核；陕西、山西等省协会协助有关管理部门承担综合评标专家入库培训、审核工作；安徽、湖南等省协会还负责非依法必招项目评审专家库的组建和管理；贵州、海南、内蒙古等省协会还组建了第三方电子交易平台；安徽省协会还组建招标采购研究院作为内设机构，从事政策建议、课题研究等工作等。

（三）职能定位不清

行业协会与政府脱钩以来，其职能定位尚有待厘清，以适应市场化运作的需要。

1.行业自治权和行政监管权界限模糊。行业自治权，是行业协会为了维护本行业共同利益而建立的，具有约束力并获得行业内部成员认可的契约，是实施行业自我管理的前提。目前，行业自治权的来源方式有三种：①契约型，由会员单位自愿让渡出部分权利交由行业协会行使；②法律授权型，由法律法规条文明确规定；③行政委托型，由政府将部分职权交给行业协会并由其处理部分行政事务。

行政委托型自治权的本质是行政权力。目前，协会自治权来源中法律授权型得过少，而行政委托型的过多，导致协会自治权在部分领域中与行政监管权界限模糊不清。

2.协会与主管部门脱钩不彻底。脱钩是指行业协会与行政机关在机构、职能、资产财务、人员管理等方面的分离。过去协会接受登记管理机关（民政部门）与业务主管部门（发展改革部门或住建部门）的“双重管理”。目前全国大部分地区的行业协会已与业务主管部门脱钩，但仍有少部分地区处于半脱钩或未脱钩状态。在对待行业协会脱钩问题上，各地在认识、实操和理念上存有差异，给行业协会发展带来不利影响。

一是角色转变困难。脱钩后，一些协会失去了行政委托型职能和业务主管部门的业务支撑，一时难以明确自身新的职能定位。由于缺乏专业人才、资金和技术等资源，这些协会在新职能的探索和开拓上进展缓慢，难以承担维护行业秩序和为会员单位提供优质服务的责任。

二是主管部门态度模糊。有些地方业务主管部门表现出对行业协会“不想管、不敢放”的游离态度。协会市场化运作后，业务主管部门在法律上已经没有对其进行管理的职权和义务，但很多地方协会的人、财、物与原业务主管部门还存在种种关系。在这种尴尬境地下，一些业务主管部门对行业协会存在“想要指导协会有序管理市场，但不想多管职责之外的事；希望它发展壮大，但不希望它发展得太过高调”的矛盾心态。

（四）职能比例失衡

通常来说，羁束类职能比例越高的组织越有权威性，适合于行政部门、事业单位等非营利性组织；而服务类职能比例越高的组织则越市场化，适合于公司、合伙企业等营利性组织。根据行业协会“非营利性、自治性”的职能属性特征，其羁束类职能和服务类职能在数量、范围上应保持相对均衡。但在现实中，由于法律规定的缺失，我国大部分地区的协会普遍存在羁束类职能让位于服务类职能的现象，出现了“市侩多于权威、交易多于研究”等无奈情形。

三、国内外类似机构职能特点镜鉴

受专门性法律缺位、机构建设不全、职能定位不清、职能比例失衡等因素影响，各地招投标行业协会在市场化转型过程中，普遍面临着诸多不利因素。本文从国内、国际两方面，对部分类似机构的职能做出梳理比较。

（一）国内类似行业组织职能特点

1.中国物流与采购联合会。是经国务院批准设立的我国唯一一家物流与采购行业综合性社团组织，其职能与中国招标投标协会相比主要有以下特点：

①个人认证。对从业人员建立了高、中、基础三个级别的职业资格认证体系。

②组织架构。受国资委委托，代管中国水利电力物资流通协会等26家全国性行业协会及中国市场杂志社等7家事业单位。

③发布行业指数。每月与国家统计局服务业调查中心共同发布“采购经理指数”（PMI），作为反映经济的变化趋势，是用于宏观经济监测的国际通行指标之一。

2.中华全国律师协会。是1986年7月成立的全国性律师自律组织，依法对律师实行行业管理，协会接受国家司法部的监督和指导。其特色职能如下：

①行业准入与管理。对于申请律师执业人员，要求必须在律师协会认可的实习机构进行一定期限实习。同时，对律师执业资格进行定期审查和管理，并有权根据相关规定对其执业资格做出暂停执业、吊销执业证书等处罚。

②培训与考核。要求律师定期参加业务培训和职业道德培训。未按照要求参加培训的律师，将会影响其执业资格的延续或在行业内的评价。

③纠纷处理。对于当事人对律师的投诉，律师协会有责任进行调查和处理。如果投诉属实，将依法对律师进行处理，这种处理决定具有强制力，律师必须接受。

（二）国外同类行业组织职能特点

国际咨询工程师联合会（FIDIC）成立于1913年，是国际上最有权威的咨询工程师行业组织。其职能与国内协会相比主要有以下特点：

①国际性。其章程适用于全球众多国家和地区的工程咨询行业，其规范和标准在国际工程领域被广泛认可和采用。

②强制适用性。提供了多种国际工程合同范本，明确了各方的权利和义务，相关范本在会员国之间强制使用^[1]。

③个人执业准入要求。为突出工程咨询领域中个人执业的专业性、独立性，对参与认证的咨询工程师设置了执业年限、学历、职业道德、责任范围等方面的准入要求。

④组织架构较复杂。包括全球层面的理事会、专业委员会等。管理方式更加国际化和多元化，决策过程可能涉及来自不同国家的代表，注重国际间的合作与协调等。

四、关于《招标投标法》的修订建议

《招标投标法》修订已列入本届政府立法工作计划。鉴于我国现行法律制度中，尚存在一些影响招投标行业协会功能有效发挥的因素，笔者建议在本次修法时，在相关法条中明确招投标行业协会的地位，赋予行业协会更多自治职能，以期在全国统一大市场建设中发挥其应有作用。      

（一）确立协会独特权利

在《招标投标法》中明确赋予行业协会相应地位。保障行业协会在组织架构、人员任免、经费管理等方面的独立性，确保其独立自主开展行业自治；继续鼓励政府部门对行业协会给予有益的指导、帮助和支持，禁止政府部门或其他外部因素对行业协会进行不恰当地干预；完善补充行业协会对会员单位的惩戒等羁束类职能，增强协会依法实施行业自治的权威性和公信力。

同时，建议参照律师协会、物流与采购联合会等类似行业组织，明确中招协、省级协会、地市级协会之间的设置要求和层级关系，确保政策执行的穿透力和有关行业标准的执行力。

（二）明确协会自治责任

对接《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）等有关文件精神，通过法律对行业协会自治职能作出框架性规定，授权行业协会制定行业自律规范和行为准则；逐渐降低行政委托型自治权在行业协会自治权中的比例，直至实现自我管理；建立完善跨行业跨区域的全域综合性信用体系、招标代理机构、招标代理从业人员评价体系，避免行业壁垒、地域排斥、所有制歧视和项目类型限制。

（三）夯实协会人才培养义务

授权行业协会制订招投标从业人员专业知识标准体系，定期组织开展业务培训，提高招投标相关主体及从业人员的业务水平和专业素养；赋予行业协会组织从业人员执业考试、技能水平认证等职能，提高招投标活动从业人员的业务水平和工作质效；加强对会员单位的廉洁自律职业道德教育，培养会员单位的诚信意识和责任感；引导会员单位树立正确的价值观和职业操守，自觉抵制各种违法违规和失德行为。

（四）赋予协会争议处置职能

授权行业协会建立调解、仲裁机制，有效化解招标采购领域纠纷。鼓励通过行业内部调解方式解决纠纷，避免矛盾升级；行业协会可建立相应仲裁机构，根据当事人的意愿对无法调解的纠纷实施仲裁；明确仲裁结果具有法律效力，会员单位可申请法院强制执行。

（五）强化协会与政府协同能力

可授权行业协会编制并发布招投标领域市场公平竞争指数。通过对招标文件竞争性审查情况、信息公开的范围与质量、投诉处理质效、评标质量、招标人投标人满意度等多个指标进行综合分析，量化计算得出某一地域、行业的市场公平竞争指数，以直观地反映该地区、该行业招投标市场的参与热度、竞争程度、行业动态等情况，为政府部门制定政策提供依据，帮助企业把握市场动态，为经营主体提供投资决策参考等。

五、结论

现行《招标投标法》自2000年颁布实施以来，我国招投标交易市场发生了根本性变化，以协会为代表的行业组织作用日益凸显，迫切需要加快行业协会立法进程。

《招标投标法》修订应立足于我国当前行业协会发展实际，借鉴发达国家与地区行业协会立法经验，回应市场各方需求和业界期盼，在相关法条中明确招投标行业协会职能，赋予行业协会更多自治自律功能，以进一步发挥行业协会应有作用，共同推进全国统一大市场建设。

参考文献：

[1]李利利.脱钩后行业协会商会路在何方[J].山东青年,2017(3)

[2]芮丽梅,石国虎.新形势下招标投标现状与发展趋势[J].招标采购管理,2021(7)

[3]徐斌.行业协会定位及如何开展工作[J].中国机电工业,2006(3)

[4]黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002

[5]赵雅琪.试论劳动权的本质[J].法制与经济,2011(10)

[6]李昕.自治与法治的协调统一——从长春亚泰案谈行政协会的性质与法律监督[J].行政法学研究,2003(4)

[7]陈斯喜.现状与未来:我国社团立法状况述评[J].环球法律评论,2002(2)

[8]王芳.行业协会若干法律问题探析——从经济法的角度[J].大众商务,2010(10)

[1] 当事方也可以协议修改FIDIC合同内容。